本期顾问—黄小虎

　　人物简介：中国土地学会副理事长，曾任中国土地评估中心主任，中国土地勘测规划院副院长、院长、党委书记、巡视员。曾在《红旗》、《求是》杂志工作15年，研究经济学、农村经济、土地经济、住房改革等；在土地管理系统工作14年，主攻土地经济研究。2006年荣获国务院政府特殊津贴。

　　提问1：农村土地改革在改革开放初期便已开始，其对中国的城市化进程起到了怎样的作用？过程中又经历了怎样的周折？

　　黄小虎：我国的改革开放事业是以农业联产承包责任制取得突破为发端展开的。联产承包的本质，就是农村土地使用制度改革。改革开放后的十几年时间里，总体政策取向是鼓励农民利用非农业用地走向市场、发展非农产业的，否则不会有乡镇企业的“异军突起”。而乡镇企业的大发展，又对中国的城市化起到了促进作用——不仅催生了大量小城镇，还培育了一些大、中城市。例如东莞，改革开放前它只是个5平方公里的县城，随着乡镇企业的发展、产业的集聚，现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于农村集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的大城市。

　　我国宪法规定，土地所有权不允许买卖，但土地使用权可以依法转让。农村集体土地使用权进入市场是符合宪法精神的。如果按这条路走下去，原本有可能较顺利地探索出一条符合社会主义市场经济要求的土地使用和管理制度改革之路，农村的经济体制改革也会相对完整，然而历史的发展总要经历曲折：改革开放后，城市发展占用越来越多的耕地，在这种情况下，国家担心若放开集体土地入市，耕地保护会变得更加困难，于是决定修改土地管理法。

　　1998年修订、1999年实施的土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这两条规定意味着，农民不能再像过去一样凭借土地财产权自主参与工业化、城市化进程了；这两条规定还意味着，此后的城市化进程不再是政府在幕后积极引导、市场在台上发挥作用的自然历史过程，而是政府站到台上大包大揽了。就这样，历史的发展拐了一个不算小的弯儿。

　　提问2：修订后的土地管理法如何影响了中国城市化的的走向？这一影响是利大于弊还是弊大于利？

　　黄小虎：新法确立了国有土地有偿使用的制度，地方政府很快学会了靠征地、卖地获取土地出让收入，形成了所谓的土地财政；进而很快学会了用土地抵押融资，形成了所谓的土地金融，并以土地金融为主体，累积起大量的地方债。有钱好办事，十几年间，城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市化建设取得了巨大成绩，那么就应该肯定，现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。

　　然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，随着矛盾的运动，会逐渐演化为弊大于利。现行土地制度一个最大的矛盾，就是政府的土地管理部门既是管理者，又承担了经营国有土地的职能，既是“裁判员”又是“运动员”，并利用“裁判员”身份把集体土地变成了自己的“运动场”。结果，政府随意圈占农村土地的现象越来越严重，系列弊端日益突显。

　　首先,耕地保护的目标不可能实现。地方的建设资金主要依赖土地财政和土地金融，就要不断地征地、卖地，这样的制度设计本身就不是保护耕地的设计，而是占地的设计。这些年来，全国的城市几乎无一例外，统统走的是外延扩张的路子，主要原因就在这里。

　　其次,恶化了政府与人民群众（特别是农民）的关系。站在农民和农村的角度，通往工业化、城市化的道路有三条：第一，在自己的土地上发展转型；第二，进城打工；第三，国家建设征用土地。前两条路是主动参与城市化进程之路，第三条路则是“被城市化”之路。过去，这三条路都可以通行，但是新法却把第一条路堵死了，三“车道”变为二“车道”，“交通”自然拥堵；剩下的两个“车道”又都不太顺畅，政府与农民的矛盾因而日益凸显、激化。

　　城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用地开发房地产，开发商因此处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。

　　再次，透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。也就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用卖地收入搞建设，本质上是全社会“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险：土地金融是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，有些城市一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面如不制止，难免会发生类似美欧的债务、金融危机。

　　最后，导致政府行为扭曲、失控。政府经营土地，为腐败分子提供了较大的寻租空间；政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率；政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。

　　提问3：以上弊端的出现，意味着现行土地制度步入了新的改革节点。您认为，当下土地问题的背后是什么？如今改革的关键点在哪里？

　　黄小虎：这些问题也引起党和政府的高度重视，至少从本世纪初开始，几乎年年都有中央文件或国务院文件提出要改革征地制度，一些政府部门和地方政府也按中央精神开展相关改革试点，取得了不少成果。然而，改革要想取得决定性突破，必须由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜，这方面却未能取得任何实质性的进展，土地管理法的修改迟迟不能推出，相关的配套办法即使拟定了也不可能出台。而国家层面的制度不改，部门和地方的试点也很难深入下去。一时间，土地制度改革步履艰难，陷入胶着状态。

　　其实，征地问题和土地市场问题是现象而不是本质。本质的问题是政府经营土地的职能定位，形成了依靠土地财政和土地金融的利益格局和发展方式。改革征地制度，会减少政府的收入；允许经营性项目使用集体土地，政府就无地可卖了，无异于“自废武功”。现在，政府在土地问题上既是“裁判员”又是“运动员”的局面，是在财税体制、投资体制、户籍制度、干部制度等多种因素叠加下形成的，所以说，如果不从根本上改变发展方式、转变政府职能，征地问题和土地市场问题的改革也就不可能推得动。