人物简介：

　　李迪华，北京大学景观设计学研究院副院长、建筑与景观设计学院副教授，中国国际城市化发展战略研究委员会战略咨询委员会委员、中国城市规划学会城市生态建设专业委员会委员、中国城市发展研究会城市生态规划专业委员会委员、住房和城乡建设部风景园林专家委员会成员；《Landscape Architecture Frontiers》副主编。

　　近日，北京大学景观设计学研究院副院长李迪华在接受《城市化》杂志专访时直言：“改革开放30多年来，‘发展是硬道理’使今天中国的经济总规模达到世界第二的水平，但贫富差距、城乡差距、地区差距却越来越大，资源超载、环境污染与生态压力日趋严峻，城市病令人心惶恐不宁。”他对十八大报告提出的“生态文明建设”和“转变经济发展方式”十分赞赏。他对十八届三中全会首次没有提及发展经济职能的理解是：“这实际上是给政府减负，让政府回归管理市场和公共服务的本职上来。”

　　《城市化》：为什么加快转变经济发展方式对于今天的中国这么迫切？

　　李迪华：过去30多年来，始终贯穿中国社会的一个主题就是改革，“改革”在原初是全面改革，逐渐演化到主要指经济体制改革和做大做强经济总量，成为推动中国社会发展的关键主题。这个主题取得成功，背后有几股力量在推动，一是全民的改革与致富意愿的释放；二是农村劳动力转移，正好与欧美日以及亚洲四小龙国家（地区）制造业的转移相衔接，使得中国短时间内成为世界最大的工厂；三是城市化、工业化、自然资源开采利用与房地产开发组合在一起，使中国从1990年前后开始大规模出现各种形式的开发区、产业园区、新城区，实质上就是各种目的的大规模土地开发。正是因为这三股力量拧在一起，中国在过去三十多年里GDP一直持续保持在两位数即10%的高位上下波动高速增长。

　　发展经济需要资金，资金来源主要有几个面，一是引进外资，二是靠转让土地，三是吃人口红利、自然资源红利，四是欠环境债、社会事业发展债。这些巨大的资金流带来的，一方面是持续近三十年的GDP高速猛增，另一方面是政府有花不完的钱，可以不计成本地建设大工程，不计收益、不计维护成本地建设大型基础设施，某种程度上可以说，造就了一种不计效益、不计效绩的发展模式。

　　这种发展模式带来很多问题，中央是清醒的。早在2003年，时任国家主席的胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上就指出“环境保护工作，要着眼于人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活”。当时中央就明确提出“实施可持续发展战略，实现经济发展和人口、资源、环境相协调是党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验”，这一战略的基础内容就是要加快转变经济发展方式。但是，这一战略并没有真正得到落实，并且，中国经济不但没有转型，反而走到了转型的对立面。

　　《城市化》：您所说的中国经济走到转型的对立面，具体表现在什么地方？

　　李迪华：这种对立面具体表现在，1980年代形成的招商引资与1990年代开始流行的规模化土地开发合体，全国蔓延。标志是全国各地从省到市到县都在成立所谓的“城投公司”，实际上是政府以各种名义把持土地储备与开发的国有企业，通过卖地为政府举债，回收巨额土地收益。因为各地政府掌控太多的土地，招商引资变得比以往任何时候都迫切，这带来非常多的问题。

　　比如，钢铁厂、汽车产业、化工产业等大量的重复投资。我估计未来数年还会暴露出更多的重复投资。按理说，地方政府、城投公司和企业家对重复投资是敏感的，但由于土地是中国最金贵的发展资源，谁掌握了土地，谁就在未来把握了主动，继而重复投资比比皆是。与此同时，地方政府为了回收土地整理和基础设施建设资金，每个城市都在比发展条件、优惠条件。这带来另一个问题，把本应该返还给当地社会，服务社会发展、社会建设的发展红利，相当部分让利给了投资商、开发商，或者用到了与民生改善无直接关系的形象工程中。尽管GDP持续高速增长，但老百姓的生活福利并没有得到相应改善。还有就是，尽管中央制定了严厉的耕地占用审批制度，但为了比拼发展条件，无论大城市还是小城市，地方政府还是巧立名目，以各种变通的方式将优质高产基本农田转换成开发区或者新城区。

　　我去过很多地方考察，看到一个个开发区动辄上百甚至近千平方公里，很多曾经是文明摇篮地方的基本农田都快没了，如福州平原已经填满了，四川盆地被高速路、城市快速公路干道切割，非常令人痛心。再比如环境敏感、生态脆弱的贵阳，搞了100多平方公里的开发区。如今各地亦竞相效法，开发区遍地，伴随而来的是各地沿高速路醒目的宣传口号，“狠抓招商引资，突破工业短板，做大经济总量”。在东部地区证明已经有问题的经济发展模式、建设套路在这里竟然照单全收！

　　所以，2002年以来，中央先后提出了要走可持续发展道路，要进行新型城市化、新型工业化、发展现代制造业，中共十八大报告对于生态文明建设的表述，也在直白地表明“发展转型”的迫切性。

　　《城市化》：怎么理解生态文明建设就是发展转型？这种转型对于政府职能转变又意味着什么？

　　李迪华：十八大报告提出发展转型时是这么说的：“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求就是坚持科学发展。以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。”过去，每当经济发展和生态保护、环境污染控制、社会发展产生矛盾的时候，“发展是硬道理”往往作为回避的理由，很显然，这里的“发展”指的是经济发展，社会事业进步并没有同步完成。今天中国已经是世界上最大的经济体之一，但是贫富差距、城乡差距、地区差距越来越大，同时还面临很多严峻的社会问题，比如户口藩篱、留守人群、教育公平、环境问题、人口老龄化与人口结构失衡、土地和水等战略性资源短缺与浪费、生物多样性保护、优质高产基本农田保护与粮食安全等。正是在这样的背景下，十八大报告强势地提出转变经济发展方式，全面实施生态文明建设。

　　坦率地说，虽然大家都在谈生态文明，但它的内涵太广泛了，直白地解释清楚并付诸行动太困难了。比如十八大之后，各地纷纷设立生态文明建设办公室，有的设在发展与改革委员会，有的在财政局，有的在环保局，有的在规划局，令人眼花缭乱！实际上，它作为地方人民代表大会的一个常设结构或者一项日常工作职能可能才是最准确的，所谓的“生态文明建设”，十八大文件精神内涵是“加快转变经济发展方式的战略抉择”，政府职能和政府工作转型是核心，人民代表大会应该主导并监督这样的转型过程。这样的想法，在中共十八届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》报告中得到证实。这个报告给我留下持续思考的内容主要在两方面，一是要促进社会公平正义，小到公立学校教师交换，大到城乡公共服务均等化。二是报告反复提到政府职能时，没有包含发展经济在内，这是巨大的改变，一方面可以看出中央关于转型发展的决定，另一方面可以看作是给各级政府减负。

　　《城市化》：十八大、十八届三中全会的报告没有提出政府发展经济的职能，是否意味着发展经济不再是政府工作的主要议题呢？

　　李迪华：不能这样理解，在相当长的时期里，发展经济会一直是各级政府的首要目标。没有写明政府有发展经济的职能，并不能因此就认为发展经济不重要，恰恰相反，发展经济仍然是落实其他各项职能的前提和保障，但根据十八大和十八届三中全会的精神，发展经济的工作方式要发生质的改变，转型发展后的政府主要职能应该是管理市场，做公共和公益服务，推进社会公平正义，做这些政府真正该做的事情，其实这才是转型发展的方向，即政府要通过维护社会稳定、构建法制社会和培育契约精神、制定战略性短缺资源的保障机制、管理市场、建立公平的竞争机制、培养人才与劳动力、保护生态与资源、培养有利于节约与高效使用资源的生产与生活方式，避免恶性市场投机行为，为市场良性发育与运行创造有活力和保障的环境，这会自然而然地让发展经济“首要目标”由市场来实现。

　　习近平同志说过一句话，叫“问题倒逼改革”，十八届三中全会显示了改革的决心和力度，会后中央各部门秉承“转型发展”思路，出台了一系列政策措施，重要的有《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）》，和国土部、农业部联合发布的《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》等，我个人相信，中央要动真格的了。

　　《城市化》：请您谈谈，出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）》一系列文件剑指哪些问题？

　　李迪华：我粗略统计了一下，大概从去年10月份开始，全国各地至少发生了10起中小学教师要求按时发放工资、补发政策规定的津贴和提高待遇等群体性事件。要知道，中小学教师工资是全额财政拨款。这说明什么呢？尽管我们的经济增长速度每年达到百分之十几，但收益不但没有用于公共服务和改善民生，相反还欠债了。钱到底花到哪里去了？我个人认为基本被挥霍浪费掉了。为了招商引资规划建设的那么多大而不当的市政道路基础设施，为了改变地方形象建设的远远超出百姓实际需求的大型公共设施，举一地之财力物力承办各种大型活动，都仰仗于给人感觉“取之不尽的财政资源”。

　　但这些还只是金融意义上的地方债务，地方债务还应包括长期以来在环境污染治理、生态保护、自然资源保护和替代性资源技术开发、教育和社会保障等直接民生开支、自然与文化遗产保护、幼儿教育与创新人才培养等方面投入的欠账，它比金融债务更加危险，关系到子孙后代的福祉、社会文明进步、社会公平正义和持久竞争力维持。

　　到底为何会走到这样的境地？！原因显而易见，对土地收益的垄断，依托国营资源经营公司的无节制借贷，为这样不受约束的政府行为提供了“无所不能”的资金与实现可能性。中央当然清楚这样的发展方式必须悬崖勒马，因此先后出台了43号和财政部76号等一系列文件，本质上都是规范政府行为，要强力促进政府工作转型。

　　《城市化》：您如何看待未来政府职能转型之路？

　　李迪华：筚路蓝缕，荆棘丛生，激扬澎湃，志在必胜！我自己对未来充满信心，但我相信这条道路会很艰巨。

　　前不久因叫车软件催生的“专车”冲击出租车生意，诱发沈阳、南京、青岛等全国多地出租车司机集体罢运事件，我们看到的仍然是地方政府背离市场呼声，为久遭诟病的出租车垄断经营制度辩护；更加令人哭笑不得的是，全国第一张罚单居然由上海有关部门开出，这与上海大张旗鼓办“自贸区”的宗旨是背道而驰的。

　　这个事件也让我们感到，30多年来，已经形成的地方政府把发展地方经济当成第一要务的工作思路绝不可能说转型就变了，更不可能说变就一定会变好。同时，毕竟无论做什么都要有能够使用的资金，这是一个不争的事实，扭转把发展经济当成第一要务、放弃追求短期高GDP的念头本身就会遇到很大的阻力，所以，没有那么容易，但我相信中央会一直推进下去。

　　至于钱从哪里来？我不是这方面的专家，但我知道一些原则，就是政府只能够依靠公开透明的财政来源维持，把该收的钱收上来，花到该花的地方去，同样怎么花、花到哪里去了，都要给主体纳税人一个交代！在欧美国家考察，我看到城市中停车收费的咪表比比皆是，却很少见到交通监视探头，因为街道属于政府所有，停车费是政府非常重要的收入来源；由于人们守法和秩序意识强，省却了大笔安装监视探头的费用。这表明，建立一个公平正义的社会，人人都讲诚信，社会治理的成本可以大大降低，这应该是政府转型的方向。