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蔡义鸿:新冠疫情后中国城市化发展走向
时间:2020-08-17 16:25:43  来源:《中国经济社会论坛》杂志  作者:蔡义鸿 

    新型冠状病毒肺炎(简称新冠)疫情就是人类的一场重大灾难,全人类已经为此付出了沉重的代价。然而,灾难之后,我们还要继续正常的生活、工作、 学习、交流与合作。当下,城市化仍然是我国经济社会发展的最大动力,那么新冠疫情之后,我国的城市化在世界未来这个大变局中将走向何方?我们应该采取哪些对策?

    一、按生态环境承载力规划城市群,给予县城以城市地位

    此次新冠疫情突发在城市,也让很 多城市措手不及。这些年来,城市规模疯狂扩张、“摊大饼”的发展方式带来的城市人口高度聚集、交通拥堵、环境 污染等,也为疫情传播提供了可乘之机。

    长期以来,我国学术界一直在“超大城 市和中心城市辐射型为主的集中式城市化模式”和“以中小城市和小城镇主导 的分散式城镇化模式”之间争论不休, 国家政策层面定的调是“构建大中小城 市和小城镇协调发展的城镇化空间格局”。当代城市的竞争不再是单一城市的竞争,而是依托城市群所构建的公共服务、产业集聚、科技创新、人力资源以及生态环境等多要素的竞争。

    “十三五” 规划纲要指出,“加快城市群建设发展”提及的城市群共有19个,从建设和发展水平看,京津冀、长三角、珠三角(粤港澳大湾区) 三个城市群具备世界一流城市群的基础。疫情之后,构建世界一流城市群是我国高质量城市化发展的最大挑战,因此,建议按生态环境承载力规划我国城市群。 据不完全统计,2018年,珠三角(不含 港澳)GDP 为 81000 亿元,人口约 6000 万,人均 GDP12.9 万元。长三角 GDP 为 179000 亿 元;人口约 1.60 亿,人均 GDP 约 11.7 万元。 京津冀 GDP84000 亿元,人口约 1.10 亿,人均 GDP 约 8.4 万元。数据表明京津冀尽管拥有二个直辖市,但GDP总量与人均都较珠三角和长三角逊色,京津冀在发展模式上也应反思, 因为在京津周边没有特别突出的中小城市。

    在上述三大城市群中,有代表我国城市发展最高水平的北上广深,但在上海和广州周边的产业强县(镇),却要“小牛拉大车”——一个街道或小镇的编制,却要管理几十万流动人口的“吃喝拉撒睡”;而地处京津周边的贫困县,“等、靠、要”思想较为突出,基本公共服务不够到位,抵御自然灾害能力较弱等问题。县域的公共产品服务能力不足与不均衡,已经难以适应城市群的发展需求。如果按生态环境承载力来审视,上述三大城市群还有很大的发展和改进空间。

    2017年,中国国际城市化发展战略研究委员会发起了“中国的城市是多了还是少了?”主题研讨会,专家认为,无论从城镇化的发展规律,还是从国际城市发展史的比较来看,城市数量不足已经成为我国经济发展的一块短板,近30多年的城镇化加速阶段,中国城市的数量不增反降,尤其是中小城市数量占比还在减少,这也是导致我国大城市病突出的一个重要问题,亟须加以解决。

    有数据显示,美国 2 亿多城市人口,城市数量达1000多个(也有数据为10100多个),日本1亿多城市人口,有787个城市。2019 年我国约有 8 亿城市人口,只有 672个城市, 百万人口以上的城市有161个,占24.0%,而 20万人以下的小城市却占比不到18%。但我国县级行政区有2844个,其中市辖区963个、 县级市375个、县1506个(含自治县117个、 49 个旗、3 个自治旗、1 个特区和 1个林区)。在我国的县城都有一个城关镇,因此,我国应该大力扶持发展县城,给予县城以城市地位,补齐我国县域公共服务短板,助力提升突发公共卫生事件的应对能力,保障我国社会经济的稳定持续运行。

    二、加快农业转移人口市民化步伐,做大“三个一亿人”落户大蛋糕

    新冠疫情肆虐下,大规模的人口离城和返城,给我国城市的社会管理带来很大的挑战。 特别是开工、复工之际,人员的摸排,疑似人员的跟踪、隔离人员的服务,无不给城市管理带来巨大压力。 痛定思痛,造成人口大规模流动的根源在于我国传统的户籍制度,是时候反思人口流入城市的落户政策了。

    据统计,截至2019年,北京常住人口总数达2153.6万人,户籍常住人口1408万人,非户籍外来常住人口745.6 万人。上海常住人口总数为2428.14万人,户籍常住人口1450.43万人,非户籍外来常住人口 977.71 万人。广州市常住人口总数 1530.59 万人,户籍常住人口953.72万人,非户籍外来常住人口576.87万人。深圳市常住人口总数 1343.88 万人,户籍常住人口 494.78 万人, 非户籍外来常住人口 849.1 万人。

    从上述北上广深 4 大城市的人口统计数据中可以看出,我国是世界上人口流动性就业规模最大的国家。这一方面是我国人口众多,但更重要的是我国户籍管理制度改革严重滞后,导致了我国特有的“半城市化”现象,概括其表现为:农民离开乡村到城市就业与生活,但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房 等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇,在城市没有选举权和被选举权等政治权利,未能真正融入城市社会。显然,这是一种残缺的状态,它意味着经济权利的不完整、政治权利 的不完整、文化权利的不完整,意味着享受国家发展成果的不平等、参与国家文明进程的不平等。

    在2010年中国国际城市化发展战略研究委员会的有关研究报告中显示,城市化率数据是按城镇非农人口(即户籍人口)与总人口之比计算,与国家统计局按全国城镇人口与总人口之比计算出的数据相比,2006—2009年两者之差分别为 11.37、11.97、12.4 和 12.83 个百分点,每年涉及人口基本上在1.60亿人左右,并呈递增趋势。2010年一举突破2亿大关,达到2.06亿。2019年国家统计局发布的中国城镇化率突破60%,但户籍城镇化率为 44.38%,两者之差达 15.62 个百分点,涉及人口约 2.19 亿。 因此,每到春节我国都会形成世界罕见的春运大潮。

    改革开放以来,为了让春运不再成为“人在囧途”,我国修建了大量的高速公路和高速铁路,但当新冠疫情来临之时,高速密集的春运恰恰成为病毒传播的主要途径,在这一特殊时期我们认识到只有让流动人口“稳定居住”下来,才能阻断疫情的扩散传播。6月13日北京新发地疫情通报新增新冠肺炎确诊36 例,阳性检测者 1 例,其均与新发地市场有关,其中北京户籍 8 例,其他省市户籍 28 例。 可见,超过三分之二的确诊病例户籍并非北京市的,这凸显出目前我国的城镇化质量不高,人户分离现象十分突出的薄弱环节。

    2014年3月5日国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时说,要推进以人为核心的新型城镇化。坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路,遵循发展规律,积极稳妥推进,着力提升质量。今后一个时期,着重解决好现有“三个一亿人”问题,促进约一 亿农业转移人口落户城镇,改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约一亿人在中西部地区就近城镇化。

    根据国家统计局发布的调查结果,2015—2019 年我国人户分离人口、 流动人口和农民工总量见附表。从附表中可以看出,我国2015—2019年人户分离和流动人口呈逐年递减,但数量不大,5年分别减少了 0.14亿人和0.11亿人;农民工总量却呈逐年递增,5 年共增加了 0.14 亿人。也就是说,从农民工数量逐年递增的数据来看,国家推出“三 个一亿人”政策对农民工的影响并不大。从五年来通过媒体公开的与之相匹配的户籍、土地、 住房、教育和医疗等公共配套改革措施和效果来看,总体上的感觉是雷声大雨点小,推进缓慢。希望新冠疫情能够成为一个契机,让“三个一亿人”尽早实现定居、安居梦想。

附表:2015—2019年我国人户分离、流动人口、农民工总量统计

年度 人户分离 流动人口 农民工 
2015 2.94亿人 2.47亿人 2.77亿人 
2016 2.92亿人 2.45亿人 2.82亿人 
2017 2.91亿人 2.44亿人 2.87亿人 
2018 2.86亿人 2.41亿人 2.88亿人 
2019 2.80亿人 2.36亿人 2.91亿人 

(简要分析:人户分离和流动人口呈逐年递减,但数量不大,5年分别减少了0.14亿人、0.11亿人;农民工总量却呈逐年递增,共增加了0.14亿人。)

    “三个一亿人”是什么概念,我们可以这样理解:它相当于三个日本、四个德国或五个意大利的全国总人口。面对要解决“三个一亿人”的户籍、土地、住房、教育和医疗等公共配套设施建设,一些地方政府官员倍感压力山大或觉无从下手。但我们应清醒地认识到,“三个一亿人”不光是实现人口的区位转移,还将带来消费结构和消费规模的巨大转变,“三个 一亿人”所衍生出来的衣、食、住、行和文化消费潜力都将是难以估量的。

    因此,我们应该大胆创新,做大“三个一亿人”这一大蛋糕,在出口经济低迷的情况下,“三个一亿人”城市化所带来新的消费群体,对于投资市场、产业升级和国民经济发展绝对是一大利好消息, 也是我们最乐于见到的结果。

    三、完善突发公共卫生事件应急防控体系与机制,让公共服务形成有效的消费市场

    新冠疫情给世界各城市最大的考验之一,就是医疗服务和医疗防护物资的供应。几乎没有一个城市在医疗物资供应上不短缺。为了物资的保障,出现了国与国之间,政府与政府之间互抢物资的情况,例如美国抢走德国20万N95口罩,大理截留寄往重庆的口罩等等。

    在物资的供应上,考验政府的就是如何协调、利用这些物资,确保最优化、最有效,把居民的恐慌和担心在最短时间予以消除。而医疗机构的数量和质量,很大程度上决定了每个城市应 对新冠疫情防控的能力。 毫无疑问,新冠疫情之后,世界各地疫情高发城市,如美国的纽约、加利福尼亚,印度 的马哈拉施特拉邦,英国的英格兰地区,中国的武汉等城市的竞争力会大打折扣。

    没有公共卫生的安全,没有有效的公共服务供给,我们的城市就没有长期的可持续发展能力,我们的城市管理水平和城市化质量的提升也就无从谈起。因此,要在政府加大投入的基础上,加大市场化的公共服务供给,让公共服务形成有效的消费市场。

    以医疗资源为例,在我国的19个城市群中,京津冀城市群因拥有北京、天津两大直辖市,其医疗资源已可比肩欧美国家。长三角和珠三角城市群因产业集聚、人口大量流入,使得沪穗等老牌医疗城市优势不再。 因此,只有提高我国突发公共卫生事件应对能力,才能在严峻多变的国内外形势中,应对持续国内防疫和外部输入防范的双重挑战,从根本上加强我国卫生安全防控能力。通过高效预警、分类分级、突出重点、精准防控,可以较大程度节省疫情防控投入的精力与成本。

    第一,要改革完善我国疾病预防控制体系,健全公共卫生服务体系,优化医疗卫生资源投 入结构,特别是要加大县域和农村医疗卫生资 源的投入。
 
    第二,要在做好基层防控能力的基础上,加强全科医生、分级诊疗等制度建设,加大乡村医生、传统中医人才的培养,推动城乡公共卫生服务与医疗服务的有机整合,健全城乡联 防联控工作机制。

    第三,要改革完善重大疫情防控救治体系,健全重大疫情应急响应机制,建立集中统一高 效的领导指挥体系,健全科学研究、疾病控制、临床治疗、卫生防疫的有效协同机制,完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法。

    第四,要改革我国以户籍常住人口规模配 置公共资源投入模式,应按照城市群布局、城市实际管理人口和老龄化趋势配置公共资源,系统解决我国地方公共资源不均衡和养老设施 滞后等问题。

    第五,要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术,在重大疫情预警、监测分析、评估决策、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好地发挥技术支撑作用。

    四、加快推进城市更新,做好城市老旧 小区改造惠民工程

    一座城市的新气象,不仅体现为气派的高楼、美观的建筑,也弥散在温馨有序的老小区、井井有条的旧街巷。城市更新、老旧小区改造是我国城市化高质量发展的重要一环。

    在社区、小区层面阻断新冠疫情,是当前城市疫情防控的重中之重。但众多老旧小区存在破损老化、市政设施不完善、环境脏乱差、管理机制不健全、物业服务人员较少等问题,对外来人员、车辆管控不严格,人员随意出入,小区内疫情防控宣传氛围不浓,成了疫情防控的死角。对于没有物业管理的小区,疫情防控 工作通常由社区兜底,但社区工作力量明显不 足,相应的疫情防控工作成了许多城市中心城区的重点、难点、薄弱点,小区物业管理和业 主发生冲突的新闻屡见不鲜。据统计,新冠疫情病死者中超过90%是75岁以上的老人。而老旧小区又是老人相对比较集中的地方,因此,提升老旧小区生活居住品质,开通老旧小区急 救医疗通道的紧迫性更加突出。

    住建部副部长黄艳坦言:这次新冠疫情也暴露出了很多老旧小区在社区治理、设施、服务等方面的很多短板,比如说卫生防疫、助餐、便民市场等服务设施不足,很多地方小区没有 收接快递的场所或设施,还有安防、技防水平不高。现在很多地方结合疫情防控工作,做了很多智能化的技防提升。

    可见,新冠疫情让人们认识到社区防疫的重要性,也为老旧小区改造提供了新的思路。例如,改造过程中要注意规划消防、急救等专 用通道,对公共区域进行功能划分,并留有实施封闭管理的可能;加强小区数字化建设, 在改造方案中需统筹考虑,为智能设施和5G 基础设施预留接口等。通过硬件设施的升级,居住环境越来越好,居民才能在改造中有获得感、幸福感。在老旧小区改造的后续维护管理中,只有充分发挥居民共建共治的作用,才能真正实现老旧小区改造成果让百姓共享 的目的。

    数据显示,截至2019年5月底,我国需 要改造的城镇老旧小区约17万个,涉及居民上亿人。改造内容包括水、电、气、路等市政基础设施的维修完善、垃圾分类设施的配套和加装电梯,有条件的可配建停车场、活动室、物业用房等,还可完善社区的养老、抚幼、文化室、医疗、助餐、家政、快递、便利店等设施。
 
    试点证明,城镇老旧小区改造花钱不多,惠及面广,不仅帮助居民改善基本居住条件,也是扩大投资激发内需的重要举措。例如,通过规范和新增老旧小区停车位,缓解了小区停车难,解决居民停车困扰,减少疫情防控期间车辆出入;通过消除小区内存在的卫生死角,方便疫情防治过程中的消杀工作;通过老旧小区强弱电改造,提升了老旧小区供 电及通信线路承载能力,为小区居民居家办公、学习、生活等提供了便利。

    复旦大学经济学硕士、华泰证券研究所副所长鲍荣富看好老旧小区改造的商机。2020年国务院确定老旧小区改造3.9万个,涉及居民 近700万户,乐观预计带动投资6700亿元,全国待改造老旧小区潜在的投资空间约达 4 万亿元。预计有望拉动建材、家居、家电超千亿的市场增量。

    五、加快推进城乡融合发展,在大都市周边培育特色小镇和美丽乡村

    在新冠疫情的巨大冲击下,似乎我们的城市相比农村更为脆弱。我们的城市虽然拥有比农村更好的防灾设施、医疗条件和应急管理系统。但因农村地区人口密度低、避灾缓冲空间大、自给自足能力强的特点,在“疫情防控”方面更显优势、更具韧性。尽管部分村庄实行了“断路封村”等粗暴、极端的防控手段,但也只有在具备自给自足能力的前提下才敢“断路封村”。
 
    新冠疫情防控带给我们的启示是,乡村的生产价值、生活价值、生态价值、生命价值以及文化价值与优势得到了体现。因此,城乡融合发展需要从更多维度关注乡村的资源与空间价值,更加审慎地思考乡村资源的保护与利用 方式,更加系统有效地配置城乡公共服务设施与基础设施;突破固有思维模式,从利于城乡 治理角度创新构建新的城乡功能关系,形成更加紧密互动的城乡融合体,以提高应对公共安 全事件的韧性。通过差异互补、相生相融,构 建“共建、共享、共荣”的生命共同体,才能实现城乡综合效益的最大化。 新中国成立以来,我国关于城乡关系在策略上经历了从“城乡二元结构”到“城乡统筹发展”,逐渐走向“城乡融合发展”的转变,实现“工农互促、城乡互补、全面融合、共同 繁荣”。在这一过程中,我们是否应该反思,我国快速发展的城市化存在“土地城市化快于人口城市化”的弊端,除了带来经济高速发展,社会快速进步,也带来了交通拥堵、城市内涝、空气污染、环境喧嚣、居住环境恶化等城市病,也给各种致命的传染病细菌、病毒提供了有利的传播途径。

    亚里士多德说:“人们为了生活来到城市。”诚然,我们除了向往大都市的便利、繁华和高品质的文化生活外,还不应该忽视最基本的健 康。因此,我们应该思考更成熟的城乡规划与布局,摒弃单核、单极和摊大饼式的城市规划,分离出一部分功能到大都市周边的小城镇和乡村,不仅可以缓解大都市的拥挤,同时也能带动周边的小城镇和乡村实现共同发展,毕竟城市和乡村,永远不是对立的关系,而是不断协同和融合。从本质上来说,在大都市周边建设 特色小镇和美丽乡村,就是要创造与城市不同 的独特生活方式,创新一种“比城市更温馨、 比农村更舒适”的生活形态。

    我们有理由相信,经过这次新冠疫情的考验,中国的城市化将由速度型向质量发展型转变,“把城市建设得更像城市,把乡村建设得更像乡村”的美好愿景值得期待!

    (本文刊发于《中国经济社会论坛》杂志2020年第7期,月刊。作者蔡义鸿,系中国国际城市化发展战略研究委员会副主任兼秘书长、副编审)

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