2020 年 12 月 28 日至 29 日在北京召开的中央农村工作会议强调，农民增收是全面小康的基本要求，要发展富民乡村产业，积极鼓励各类人才返乡下乡创业创新，稳定农民工就业……多渠道促进农民持续增收。笔者结合近年来关注我国城市化进程中城乡资源要素双向流动存在的问题，谈谈市民下乡对拓宽农民工就业渠道的几点粗浅看法。

       一、人户分离——农民进城务工必须面对的现实
       我们国家自古以来就是农业大国，农民是怎样“被城市化”的呢？无外乎三条路径：当兵、考学、进城打工！而在这三条路径中真正能实现城市化的都是其中的精英或者说是优秀代表。现役军人必须是在军校提拔为军官才行。考学的必须是名牌大学毕业或者在城市能找到好单位的才行。进城打工的要成为老板或各行业工种的骨干才行。其他大部分未能真正实现城市化的人就处在“半城市化”状态，人口数量超过了 2 亿人之多。中国国际城市化发展战略研究委员会在 2008 年启动中国城市化率调查研究课题，从 2009 年开始关注“半城市化”现象，即将城市化率数据（或称城镇化率，下同）按城镇非农人口（即户籍人口）与总人口之比计算，国家统计局按全国城镇人口与总人口之比计算出的数据 相 比 较。2019 年 我 国 大 陆 总 人 口 140005 万 人，常住人口城镇化率为 60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%，两者之差达 16.22 个百分点，涉及人口 2.80亿人。也就是说这 2.80 亿人中绝大多数处于“半城市化”状态。
       究竟何为“半城市化”状态呢？具体而言，在我国已经进行和正在进行的世界规模最宏大的城市化进程中，农民进城真正被城市化的少之又少，大多数人离开乡村到城市就业与生活，但在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，未能真正融入城市社会。显然，这是一种残缺的状态，它意味着经济权利、政治权利和文化权利的不完整，意味着享受国家发展成果的不平等、参与国家文明进程的不平等。
       与“半城市化”意义相同，现在国家统计局在发布相关数据时使用的一个词是“人户分离”。根据国家统计局发布的调查结果，2015—2019 年我国人户分离人口、 流动人口和农民工总量见附表 1。
       附表1：2015—2019年我国人户分离、流动人口、农民工总量统计
       年度  人户分离    流动人口   农民工 
       2015  2.94亿人   2.47亿人   2.77亿人 
       2016  2.92亿人   2.45亿人   2.82亿人 
       2017  2.91亿人   2.44亿人   2.87亿人 
       2018  2.86亿人   2.41亿人   2.88亿人 
       2019  2.80亿人   2.36亿人   2.91亿人 

       从附表 1 中可以看出，我国 2015—2019 年人户分离和流动人口呈逐年递减，但数量不大，5 年分别减少了 0.14 亿人和 0.11 亿人；农民工总量却呈逐年递增，5 年共增加了 0.14 亿人。从农民工总量逐年递增来看，国家推出“三个 1 亿人”1 政策对农民工的影响并不大。

       一方面，我国农民工存在就业渠道单一，进城务工寻找就业机会积极性仍然高涨；另一方面，解决人户分离虽然取得了一定进展，但力度不大，从公布的各组数据来看，解决的对象倾向于流动人口，对农民工人户分离解决的数量偏少，建议加大力度。

       从国家政策层面看，解决农民工市民化的力度是空前的，但政策的落地难度也是比较大的，这是为什么呢？我们再来看看地方政府在解决农民工市民化方面的实施情况，以深圳 2019 年的积分落户政策（满分100）为例：
       1. 大专学历；60 分 全日制加 10 分；
       2. 本科学历 80 分 全日制加 10 分；
       3. 社保满一年 12 分；
       4. 居住证一年 1 分；
       5. 年龄情况实际年龄情况 18—35 周岁加 5 分，
       35—40 周岁 1 分，40—48 周岁每增长 1 岁减 5 分；
  很明显，在以上这 5 个条件中，第 1、2 条对农民工而言是相当难的。

       二、单向高速路——导致我国城市患“大城市病”，乡村患“空心村病”
       为什么像北京、上海、广州、深圳和全国各省会城市的落户政策要设置如此高的学历门槛呢？因为，这些城市都不同程度地患了“大城市病”，而广大农村却患了另一病“空心村病”，其主要病因就是城乡发展的不平衡，特别是一些政策的制订或理解执行不到位，导致我国城乡资源要素流动出现了“单向高速路”这一失衡现象！
       什么是城乡资源要素流动“单向高速路”？让我们一起来梳理我国城乡资源要素双向流动的现状，见附表 2：
附表2：我国城乡资源要素双向流动表
       城市向乡村的流动
     （1）市民下乡访亲、旅游——全面自由；
     （2）市民下乡种地——表面自由（可长租），实则风险巨大，不利于土地的保护与利用（掠夺性耕作，滥用化肥农药，使耕地快速板结、贫脊）；
     （3）市民下乡购房——不自由（只能租），风险巨大（有购买小产权房者已被直接拆除，无任何补偿）；
     （4）市民下乡创业——基本自由，乡村土地的价格优势被集体土地政策所抵消，交通、教育、医疗等其他资源劣于城市，因此短期投资行为居多，不利于乡村可持续发展；
        乡村向城市的流动
      （1）农民进城访亲、旅游——全面自由；
      （2）农民进城打工——全面自由，但享受不了市民待遇，人户分离；
      （3）农民进城购房——全面自由（限购城市除外，限购城市无城乡差异）；
      （4）农民进城创业——全面自由；
  （5）农民在城市拥有的固定资产——自由流通，但农民在乡村的宅基地及其附着建筑物（如住房），却因我国的一些不合理法规造成农民财富的恶性沉淀。
       从附表 2 可以看出，乡村向城市的资源要素流动几乎是没有任何障碍的，但城市的资源要素向乡村流动就存在有诸多的政策性障碍，令人尴尬的是这些政策起初均是为了保护农民利益而制定的，但随着城市化这一历史进程的推进，反而成为损害农民利益的蕃篱。
       根据九三学社 2013 年发布的调查报告，我国农村常住人口每年以 1.6% 的速度在减少，宅基地却以每年 1% 的速度增加；农村每年建房占地 200 万亩，年投入数千亿元，但其中 1/4 的住房却常年无人居住。
       如果加上土地本身的价值，我国农民每年沉淀在土地和住宅上的财富将超过万亿元。九三学社 2020 年发布的报告说，目前全国农村约有 7000 万套闲置农房，一些地区农房空置率甚至已超过 35%。
这就是“单向高速路”导致的不良后果。因此，要解决农民工就业问题就必须打通城乡资源要素流动的“双向通行”车道。那么怎么打通呢？

       三、双向自由流动——实现以人为本的高质量城市化发展之路

       为了解决“人户分离”这一问题，习近平总书记反复强调要推进以人为本的城市化！

  2018 年 3 月 8 日，习近平总书记指出，实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。2018 年 9 月 26 日，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018 － 2022 年）》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
  “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”, 这是党的十九大报告中提出的实施乡村振兴战略的总要求。
  据国家统计局发布的统计数据，2019 年我国大陆总人口 140005 万人，常住人口城镇化率已达60.60%。可见，城市文明的吸引力是巨大的！由于我国人口基数大，正在进行的城市化浪潮涉及人口规模超过 3 亿人，加上地区经济、文化、生态环境差异大，其复杂程度和难度在世界城市史或城市化史上无先例可寻，因此，我们只能摸着石头过河，不断摸索出适合中国国情的城市化发展道路。农民工就业涉及方方面面，在当下，农民进城打工仍是其主要就业方式，关于进城打工就业方面社会各界探讨得也比较多，这里重点就如何通过城乡融合来创造就业机会谈几点看法。
       第一，让城乡最核心的要素“人”相融合，打通城乡居民双向流动。
       随着《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》( 国发〔2014〕25 号 ) 的发布，以及 2020 年1 月 1 日施行的《中华人民共和国土地管理法》（第三次修正），制约我国城乡人力和土地资源要素自由流动的法律障碍已经消除，但各地在执行政策时都十分保守，这是十分令人遗憾的。俗话说：“法无禁止即可为”，笔者希望全国各地能大胆地探索城市市民下乡这个思路。
       在实行市民下乡过程中必须要坚持的不是去占农民耕地的指标，也不是去占农民的宅基地指标，而是按照市场规则去“招拍挂”乡村的集体建设用地，甚至是荒坡地。在十二年前曾经与清华大学的秦佑国院长探讨过利用北京周边的荒坡地，规划设计成高档住宅，面向北京的高端人才定制销售，要求凡是购买独栋别墅指标者，需自己负责该地块的平整，并需对其周边的荒坡地进行绿化，这样既能改善生态环境，还能带动当地农民的就业。因为，高级人才与中、初级人才的配比，国际上通行的惯例是 1:4.5—7 人，至少是保姆和保安是需要在当地招聘。
       湖南省长沙县的实践也是不错的一个思路：2009 年 7 月 18 日，长沙县委、县政府下发文件《关于鼓励板仓小镇建设的若干意见》（以下简称《意见》），提出为进一步鼓励和吸收城市资本与民间资本向板仓小镇集聚，把板仓小镇作为长株潭两型社会先行先试的试验区，将其打造为“中部名镇·红色板仓”和“新农村地标”。根据《意见》，板仓小镇规划区被确定为全县推行放宽城乡落户政策的试点区域，有条件的城镇居民可来此迁户定居。凡迁户定居者，经批准可享受当地村民建房待遇，同时需缴纳一定的公共设施配套费。此外，在板仓小镇固定资产投资超过 1000 万元的项目法人也可迁户定居，享受当地村民建房待遇。 
       第二，政府部门的政策要融合。
       特别是各部门制定的政策要相互融合，相互兼容，互利互惠，合作共赢。在城市里，我们经常会看到马路拉链，今天挖开了修下水道，明天开挖装通信线路，后天挖开了装自来水……没完没了，整天尘土飞扬。在乡村我们也经常看到，今天水利部门的来修防洪水渠，明天农业部门的来修农业灌溉设施，后天环保部门的来维护湿地公园……弄来弄去，还是那条水沟、那片湿地。由于每个部门的资金都只考虑本部门的责任内容，因此质量都能达标，但重复建设、资金浪费却无人过问。假如事前各部门相互融合，会商一下，建设效果与质量肯定是相互锦上添花。
       第三，政策资本与社会资本相融合。
       用好“农村基础设施建设产业专项基金”等政策。2020 年 9 月 10 日，全国首支农村基础设施建设产业专项基金成立，包头市美丽乡村产业基金合伙企业（有限合伙）签约成立，首期 5.6 亿元资金顺利到位。这是全国第一支专项用于支持农村基础设施建设的产业基金，全国第一支引入商业银行支持“美丽乡村”建设的产业基金，全国第一支由国有商业银行与地市级政府合作设立的产业基金，内蒙古自治区第一支投入“十个全覆盖”工程的产业基金，中国农业银行设立的第一支用于支持农村基础设施建设的产业基金。
       当然，还有其他很多很好的政策支持，就看我们能不能用好了。
       第四，与对标城市的资源秉赋相融合。

       一是对标城市的人口，千万不要被某些城市建设国际大都市、中心城市的人口指标迷惑，要关注对标城市的户籍人口数。因为，城市周边的乡村能吸引的是真正的城市人口，而不是刚刚从乡村被城市化进城的常住人口，也就是说乡村吸引的是逆城市化人口。二是对标城市的距离，不宜太远，一般在 1 个小时车程以内。三是对标城市的产业基础与自然资源秉赋，产业定位要结合对标城市产业发展需求和自身自然资源优势来谋划，一定不要盲目打造。四是要拥抱 5G 技术，通过信息化技术实现互联互通，打通城乡信息互联互通最后一公里。

       比较典型的案例是广东省佛山市顺德的北滘镇，周围 1 个小时车程范围，聚集了中国最大的家电制造集群，有超过万亿的工业产值。北滘镇看准了工业设计园的功能，给自己设定了一个目标，就是在北滘镇的工业区规划出 2.8 平方公里范围，建设“广东工业设计城”。将布局工业设计博物馆、设计广场、设计师公寓等项目，使北滘这个家电重镇装上一个创新驱动的引擎。 

       2012 年 12 月 9 日，党的十八大刚刚闭幕，习近平总书记视察顺德北滘，临行的时候，他说“我再来的时候你们这里应当有 8000 名设计师”。 
       第五，与人力资源部门和用人单位相融合。
       据统计，2019 年我国农民工总量为 2.9 亿人，其中本地农民工 1.2 亿人，外出农民工 1.7 亿人。今天的农民工已经不是 20 世纪七八十年代的农民工，甚至有的虽然没在城市落户，但却在城市长大，因此，我国的人力资源服务企业，要有为落户城市、用人单位提供优质人才服务的意识。建议可联合各有关单位、院校和企业，创办技术培训学校（可以大、中专联动），学制 1 年至 3 年，并利用大数据，将农民工按年龄、受教育程度、地区分布和市场需求等要素进行数据分析，采取分类培训与指导，鼓励就近就业、定向培养就业。甚至可以针对各城市落户政策实施有针对性的培训，帮助农民工市民化

迈出关键、扎实的第一步。

       （作者系中国国际城市化发展战略研究委员会副主任兼秘书长、副编审；本文刊于《中国经济社会论坛》杂志，2021年第2期总第136期第32—35页）