“强镇扩权”

　　一直以来，珠三角基层村镇和民间力量在经济社会发展中占有举足轻重的角色，成为改革开放过程中极其重要的活跃因素和发展动因。乡镇企业、村镇企业的迅速崛起壮大在一定程度上承担了本地工业化的重责，而与此同时也为村集体经济组织和基层政府组织提供了相对充足的经济财力保障，形成了具有珠三角特色的“镇域经济”。有专家曾以珠江东岸的东莞为例，称之为“诸侯经济”，东莞每个镇都有一家甚至几家五星级酒店。虽然珠江两岸遍布这种以镇为单元的“经济大车”，但在现有的政治体制架构和财税属地化管理的制度下，造成了村镇的行政级别和管理权限与创造出的经济总量、实际管辖人口、承担的公共服务之间存在着严重的失衡。

　　顺德是众多“经济大车”（专业镇）的停靠站。2007年7月，顺德获得“中国燃气具之都”的称号。此前，顺德已先后获得“中国家电之都”、“中国涂料之乡”、“中国厨师之乡”等几顶帽子。北滘是“中国家电制造业重镇”，乐从是“中国家具商贸重镇”、“中国塑料商贸之都”，均安是“中国牛仔服装名镇”，龙江是“中国家具制造重镇”、“中国家具材料之都”，伦教是“中国木工机械重镇”、“中国玻璃机械重镇”。

　　珠江西岸的中山也是如此。其有12个镇被授予“广东省技术创新专业镇”称号，形成了一批在国内外有一定影响的特色产业和产品。如古镇镇被授予“中国灯饰之都”称号，灯饰产品占国内市场的60%以上；小榄镇被授予“中国五金制品产业基地”称号，五金制品占国内市场的40%；大涌镇被授予 “中国红木家具生产专业镇”称号，红木家具占国内市场的60%；黄圃镇被授予“中国腊味食品名镇”称号，腊味制品占全国广式腊味市场的50%。

　　尽管从生产规模和市场占有率方面看，全国大中城市市场上的很多产品都是产自这些地方，但它们的行政级别却只是一个镇，是中国最基层的一级行政单位。中国的改革开放是从经济领域先行发力，并通过以“增量”带动“存量”的方式逐步展开，经济发展反过来促进行政体制的变革，越是经济活力足、发展快的地方，越是要求一套合适的体制机制与之相配合。

　　早在1992年，广东省委、省政府就将顺德作为综合改革试验县。同年3月26日，国务院批准顺德撤县设市。随后，广东省委、省政府决定将顺德作为全省的综合改革试点城市。综合改革以企业产权改革为核心，内容包括机构改革、农村体制改革以及社会保障制度改革等一系列深层次的改革。翌年六月，顺德市委市政府下发了《关于转换企业机制，发展混合型经济的试行办法》，一场围绕建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学，以产权改革为核心的企业制度改革，在全省率先拉开了帷幕。1999年，广东省委、省政府确定顺德市为率先基本实现现代化试点市，要求在2005年基本实现现代化。同时赋予顺德更大的改革开放试验权和行政管理权限，在经济、社会、文化等方面由省直接管辖。可见，顺德每一步的跨越发展始终与体制机制的率先改革紧密相关，顺德人也慢慢习惯和适应了改革给他们带来的影响。

　　省委、省政府的战略决策归根到底要通过基层落实，遍布珠江两岸的专业镇既是广东经济的重要支撑力量，也是转型升级的具体推动核心。2008年底，《佛山市顺德区党政机构改革方案》已经开始着手准备，前后历时近10个月后，2009年9月16日，在佛山市顺德区党政机构改革动员大会上，顺德“大部制”改革方案正式公布。原有41个党政机构(含双管单位)及群团组织统一整合为16个大部，改革精简幅度近2/3。此次改革改变了“头痛医头、脚痛医脚”的单一改革模式，同步推进事业单位分类改革，深化镇级行政管理体制改革，实行“强镇扩权”。作为唯一试点区，无论成败，顺德再次成为改革的先锋队。

　　“镇”与“市”的纠结

　　“镇级市”的概念从温州迅速传到了全国。按照温州市2011年2月《关于推进中心镇发展和改革的实施意见(试行)》，到2015年，全市建成50个左右集聚水平高并且特色鲜明、规划科学、经济繁荣、环境优美、设施完善、文明富裕的中心镇并最终成为“小城市”。可见，温州人是哪怕只是镇级也要建设城市。2010年9月7日，顺德区召开简政强镇事权改革事权调整动员大会，正式把3197项行政管理事权划由镇街行使。自此，顺德十个特大镇(街)正式获得了县级管理权限，成为了广东“最有权”的镇街。但我们在调查中发现，顺德人很少有人在乎行政级别，他们关心的是能否有干事业的环境。报载，2010年9月2日，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋专门在省委听取了顺德区委书记梁毅民的汇报。汪洋在肯定顺德改革的同时，也对顺德提出了新的要求——探索政府治理新模式。

　　从南到北滘，东部沿海诸多省份的“强镇扩权”似乎拉开了一场基层行政体制和管理模式改革的序幕，其中尤以“镇级市”的提法和思路显得颇为大胆。毕竟中国目前的市、县（区）、镇设置是与行政级别直接挂钩的，同时决定了不同级别政府的行政权力和调动支配各种资源的能力。这些又恰恰成为推动城市化和城市建设的重要基础和条件。于是，人们顺理成章地会将工业重镇能否转型蝶变为一座小城市与“提级扩权”结合起来。在某种程度上，增加基层政府的各种权力能够保证城市化过程中的政府公共经济投入，但按照现有惯例的行政级别调整却未必能够实现运作效率的高效。顺德北滘的城市化实践也引发我们思考一个更为深刻的问题，我国镇级政府的特点和珠三角工业重镇的现实说明，建设一座“魅力小城”绝非仅仅通过政府行政级别的调整就能实现的，这将是一次意义更为深远的体制机制变革，可能需要我们对“城市”和“城市化”概念进行更深刻的理解和做出更加创新性的解决方案。

　　未来三十年，中国的城市化将迎来又一个高潮，这成为东部沿海诸多工业重镇加快转型的重要背景。基础设施建设、公共服务投入等可以冠之为“城市建设”、“城市发展”，但并不等于城市化，城市化的本质是人的城市化，是一个“农民”逐步转变为“市民”的过程。伴着这一转变，相应的地方治理模式也将处于一个逐步调整完善的状态。这种新型的城市管理模式可能无法在目前的体制内去寻求和安排，毕竟我们正在努力建设的“小城”与目前与行政级别挂钩的“城市”绝非同一个概念，行政级别、管理权限、干部任期等制度因素往往将我们的注意力聚焦在行政级别上，这可能使我们忽略更为重要的内容和工作。在这方面，国家可能需要在宏观层面对未来“小城市”的发展有更为全面系统的考量和规划，提出更具针对性和“因地制宜”的一系列标准和政策，绝非仅仅通过行政级别和区划调整所能实现的。

　　在旧时中国的南方，有许多乡村地带的商贸中心叫作“市”，比如处于湖南长株潭城市群中心的长沙县暮云镇当年叫作“暮云市”、中国共产党领导秋收起义的“文家市”，而在广东顺德，岭南水乡杏坛，就有“大成市”这样的地名。与作为政治中心的“城”不同，与作为军事要地的“ 镇”不同，“市”是商贸中心地，是商流人流物流信息流的枢纽。对于江南华南大量在改革开放中涌现出来的百强镇来说，成为一个“城市”，应当是未来三十年的奋斗目标。而顺德作为综合改革试点，要研究借鉴古今中外的治理模式和经验，探索建设有中国特色的国际化水平的政府治理新模式，努力为珠三角地区、为全省甚至全国探索经验。

　　美国新泽西州的威斯敏瑟市，是该州一个富有竞争力的小城。市长是一位华裔，名叫薛信夫。2008年笔者之一访问了这位薛市长，请教威斯敏瑟城市经营的成功之道。薛市长介绍了他“环境优先”的秘芨：威斯敏瑟市的经营策略，核心是大力营造优美的环境。环境好了就会吸引大企业前来投资，吸引大企业可以大幅增加地方政府的收入，有了足够的收入政府就可以减轻居民的税赋，从而营造吸引居民前来居住的环境。而美国地方政府的收入主要来自于居民的房产税，居民增加税收自然增长，政府拥有更多的财力就可以收购土地——政府收地不是为了开发，而是保留下来不开发——这样，城市就有更多的生态保留用地，从而从根本上提升环境，提升城市的质量。这样的经营策略，在当下珠三角的体制架构、考核指标、行政权责和干部制度之下，是难于想象的。

　　什么样的地方叫作“城市”？

　　人口众多不一定是城市。芒福德所说：“只有人口数量的增加，无论如何也不会使村庄变为城市”。在当今世界，人口众多而不象座城市的地方比比皆是；科技发达也不等于城市。东亚众多的科学园，白天冷冷清清，晚上一座死城，哪怕产出再多的专利与发明，终究不能算是一个健康的城市。因为，如果说城市是一个放大的个人，而个人是一个缩小的城市的话，象日本的筑波科学城就是一个放大的科研人员，这个研究人员每周从事研究的时间超出东京研究人员的50%，因此筑波的自杀率高居全日本榜首。

　　高楼大厦不等于城市。象迪拜这样的摩登城市，拥有地球上最高的建筑，吸引了全世界的眼球。但我们很难想象2000年之后，人们会象今天雅典卫城帕尔特农神庙下的朝圣者那样，缅怀着这座高塔背后的精神。

　　城市是什么？

　　城市不是一个官僚机构。因此决不能是有了多高行政级别的地方才是一座城市。城市也不是一个财富集团。恰恰相反，在西方有一句老话：“希腊与贫穷是一对孪生子”，希腊城邦即使在最繁荣的时候，也没有达到物质财富的极大涌流，希腊人拥有最充足的是时间，用来全面发展的闲暇。

　　那么，什么样的地方堪称一座“城市”呢？

　　提升人性：芒福德说：“城市的主要功能是化力为形，化权能为文化，化朽物为活灵灵的艺术形象，化生物繁衍为社会创新”，人类文明做出了最重大的贡献“不朽的财富”。就象一个杰出的人所追求的不仅仅是“活着”，一座城市也会追求一种比生存更高的目的。城市拥有自由的空气，有助于市民的智力创造，古希腊人决不愿将时间全部用在赚钱上，而是留出大量的闲暇交流谈话，发展学术，追求智力的思考和审美享受。中国古代的孔子也认为，理想之邦应当是“近者悦，远者来”。改革开放以来占据着城市文明最高点的蛇口，在她成长之初就设立了“建设世界上最适合人生活和工作的地方”的城市梦想。

　　直到今天，我们在爱琴海的岛屿，对此当年发育过城邦文明的地方，可以看到港口码头边上的教堂，码头后山顶上的教堂钟塔。而几乎是在同样的位置，蛇口港的身后就是那座“时间就是金钱，效率就是生命”的标语牌。就如城市史家科特金所说：一个没有道义约束的城市，即使富庶终将衰落。

　　社会自治：城市是“公民的集体”。雅典没有上级，她的法律也不是从上级照搬而来，她的规划也不是“上位规划”决定的。在伯里克利时期，雅典每个月要举行数次公民大会，讨论的问题包括立法和各种公共政策。顾准研究希腊城邦，说“城邦是迥异于‘领土国家’的‘城市国家’”。亚里斯多德说，好的城市，“自己是自己的主人”，因此，重庆北滘碚的规划体现了一个“我”字，表现出自己的特色。蛇口也一样，她的各项规章制度，都不是上级安排的，而是在改革开放的前沿要解决遇到的具体问题，才订立的。之后，蛇口的用工制度、工资奖金制度、住房制度等等都成为深圳和全国的通例。

　　自治社会的主体是自由市民：他们之间贫富悬殊不严重，相互熟悉，参与各种公共事务。人们更多关心精神生活。芒福德说：“这些人（指苏格拉底、索福克勒斯等）是新型的希腊城市的杰出代表和化身，他们智体发达，文武双全。与他们同时产生的是一大批艺术家、思想家、政治家、军事家。这些伟人凭自身的存在体现了城市文化的这次历史性突变，它在不到两个世纪的短短时间里，在几百万人口之中产生出极丰富的人类天才，烘托出一个极繁荣的文化时代，除了文艺复兴时的佛罗伦萨，任何历史时代都不能与之相比。”自治意味着独立承担和行使权利与义务，自治与级别无关。

　　开放交流：城市就意味着开放，城市经济不是自给自足的自然经济。因此与世界上的高手过招的城市，才会表现优异。开放创造了交流的机会。好的城市拥有最好的交流氛围。直到如今，希腊人看了电影之后并不是走人了事，他们乐意留在影院的门口，讨论剧情、分享感受。而古时的希腊人，在广场边辩论哲学。因此在短短的200年中希腊产生了多少戏剧、音乐、诗歌和哲学思想。但是这种氛围很脆弱，经过帝国的征服之后，城市中的对话中止了：“不能讲出自己的思想”。中国当代史的30年，第一推动力就是开放。开放引来竞争，竞争推动改革，改革促进发展。市场经济领域的开放，使中国一跃成为全球第二大经济体；但社会领域的不开放，也使得教育卫生医疗等等领域成为人民群众最不满意的领域，成为与世界先进水平差距拉得最大的领域。

　　城乡一体：霍华德的“田园城市”，是集中了城市与乡村两者优势的城乡一体。城市化不是将所有的乡村都变成城市，相反，当今中国与发达国家相差最大的不是城市，而是农村。所以城市化的题中之义包括了乡村的现代化。城乡一体的哲学基础，是人与自然的谐调。中国古代有“上有天堂下有苏杭”之说，而杭州与西湖千年携手，发生在杭州的故事许多是以西湖为场景。甚至龙井茶在杭州已不再是一种单纯的农产品，她飘出的是这座城市的馨香。
而所有这些，都不是行政级别所赋予的。

　　由此可见，“变镇街为城市”，不是一个提升级别的问题，而是未来30年里应当全面谋划的制度创新。就如同现代的企业制度使企业没有级别，村民自治制度也没有赋予村委会级别一样。城市，要成为一个自治体，一个真正的人民群众当家作主的地方，拥有比生存更高目的的地方，才能圆中国城市化一个梦想。