继2016年7月1日《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村【2016】147号），10月14日住建部又发布了《住房和城乡建设部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》（建村【2016】221号）文，一时间特色小镇成为全国各地、社会各界关注的焦点。

　　特色小镇某种意义上是高端城镇化的代名词，不仅基础设施和公共服务水平与城市相同，而且人居环境比城市更好。当前，我国小城镇发展并不平衡，特色小镇在发展过程中也仍存在诸多理论、政策、操作等方面的问题亟待解决。本文在采访权威专家、学者、企业家，结合特色小镇建设典型案例，以及梳理相关政策、法规的基础上，试图通过“房”“地”“产”三个关键词，阐述我国特色小镇建设过程如何避免大拆大建、千村一面、产业雷同等问题。

　　关键词 ——“房”：安居才能乐业

　　解决好特色小镇原住民和新住民住房问题是特色小镇的应有之义。

　　国家住建部村镇建设司司长张学勤表示，小城镇在建设风貌上也要有独特的方面，比如小城镇的风貌、文化、山水别墅，防止所有的小城镇千城一面。张学勤强调要避免在发展特色小镇中一哄而上的现象，应因地制宜、突出特点、按部就班。

　　中国国际城市化发展战略研究委员会国际交流专委会专家顾问、中国国际经济交流中心处长马庆斌认为，特色小镇可以考虑建立“双轨三层”的住房保障体系。

　　马庆斌说：首先，要注意区分市场概念的“镇”和行政概念的“镇”。这对于理解这个问题特别重要。目前，讨论的问题是一种市场化的概念，也就是说不是一个行政单元，而是一个产业和居住融合的项目片区。

　　马庆斌认为，在这个过程中，如何把市场和政府双方的优势、责任结合起来，解决居民的住房问题很重要。更为合理的办法就是要建立“双轨三层”的住房体系，市场管商品房，负责多元化的需求，而政府负责规划建设保障房，简单地划分三个层次，也就是说高收入和中等收入群体由市场化的商品房解决，而低收入群体为主体则由政府负责提供保障性住房。在这个前提下，资金也就更为多元了，市场负责市场的，而政府的财政则可以更多地花费在保障房建设，或与企业合作建设保障房。这个问题，一开始就要设计到特色小镇的项目规划中来。尤其是保障房中的公租房和廉租房的运营管理，都可以设计为市场主体来管理运营。这本身也是“PPP”的模式。

　　正如中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎所述，“小城镇发展的瓶颈约束之一就是钱”。

　　针对有些地方一哄而上发展特色小镇的情况，冯奎分析称，“这具有非常强的背景，需要引起高度的警惕。”他特意提到，在宏观经济进入新常态的大背景下，工商企业特别是房地产开发商，会从大城市转到特色小镇、小城镇，以寻求转型发展。当前，有很多所谓的特色小镇、小城镇，基本上都还是在搞物理空间建设，这一点需要高度警惕。而地方政府为了寻求经济增长，也会迎合他们的这种要求。

　　中国国际城市化发展战略研究委员会商业不动产专委会常务副主任邵念强认为，特色小镇首先是功能小而全的微型城市，其次是要有鲜明的地域特色和文化传承。

　　邵念强说，纵观国内外著名的特色小镇，首先打动人的是具有鲜明地域文化特征的小镇建筑。特色小镇大多不应该是新建的，而是对具有悠久历史传承的小镇进行维护、改造和保护性开发。

　　历史传承下来的小镇，通常都有小镇的中心、街道、边界、标志性建筑、小型广场、与外界联系的交通系统及满足生活和工作需要的功能区或者是场所。我们应避免大拆大建，而是因循改造，保留原有的小镇肌理和韵味，展示其鲜明的地域文化特征。只有如此，才能称其为特色小镇，这样的特色小镇也才有恒久的生命力。

　　这就要求我们在特色小镇建设中，对既有建筑进行保护性改造，新建建筑要有鲜明的地域特征，与既有建筑形成呼应。

　　邵念强认为，资金的筹集方式可以走市场化道路。特色小镇的建设和发展利国利民，也有良好的投资收益，会吸引投资者的目光。

　　邵念强建议，各地应该组建专家委员会，对特色小镇的规划及建设方案进行论证，防止走偏。

　　关于金融手段如何促进特色小镇的可持续发展，中国开发性金融促进会秘书长邢军提出了三点建议。第一，特色小镇要做好，要规划先行。既有大的区域规划，也有具体的项目规划，体现生态价值。第二，特色小镇建设前期要引导社会资本进来，掌握资本的都是机构或者个人对生态价值有一定的需求。第三，发挥政府的引导作用，由政府出面进行引导，搭建平台。政府的平台搭建以后，能避免乱开发、泛房地产化的现象，使小城镇建设更有序的进行，另外政府要提供基础设施建设。

　　典型案例：住建部督查浙江绍兴嵊州市百户村民新居拆迁瞎折腾

　　2016年11月14日上午，针对有媒体报道“浙江嵊州上百户村民刚住新居又遭拆迁，城改规划被指折腾人”。住房城乡建设部对此高度重视，要求浙江省住房城乡建设厅和绍兴市立即调查核实有关情况并妥善处理。同时，住建部已组成工作组赴浙江省进行督促。

　　据了解，五年前当地将三个村695户村民，以宅基地安置形式拆迁安置到现在位置，合并为合新村，村民自建安置房。但今年8月，村民接通知称合新村已被列入城中村改造区域，必须在11月底前腾空。官方回应：根据规划，整个城市往南移，这届政府五年内完成城中村改造。”

　　关键词 ——“地”：盘活农村沉睡的财富

　　如何在现有法律、法规、政策条件下，科学合理地用好宅基地、耕地和集体建设用地？盘活农村土地这一笔沉睡多年的巨大财富？真正让土地成为农民创新、创业、致富的命根子？

　　中共中央办公厅、国务院办公厅10月30日发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（简称“三权分置”），提出新的意见和要求。这是继家庭联产承包责任制后，农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。

　　中国社科院农村发展研究所宏观室副主任李国祥认为，“三权分置”之后，农民进城，他的承包经营权仍是保留的。他可以把经营权流转，获得资金收益；他也可以把土地入股。不管是进城，还是把户口转进城镇，他的这些权益都是受保护的。“三权分置”之后，更为重要的一个影响，就是解决农民贷款难贷款贵的问题。如果农民不能偿还贷款，银行可以通过市场再流转，或者经营权产权交易的方式保护银行的利益。“三权分置”之后，我们必然就提出来了，承包权和经营权要同等对待，一般农户和新型经营主体的权益同样得到保护，这样有助于新型经营主体加大投入，规模经营，发展现代农业。

　　马庆斌表示，事实上，关于“地”的概念，需要尽快按照中央的要求，积极探索耕地的流转，农民住房和耕地经营权的抵押贷款以及集体经营性用地层面的城乡一体化的问题。也就是说，规划建设一开始，就要按照新的模式建设，而不是简单的招牌挂模式，应该在符合规划和用途管制的前提下，允许在集体经营性建设用地上适当开发商品房，同时，采取房地产税等方式，实现地方税收细水长流。另外，要加大耕地流转的力度，规范化和法制化，同时，打通耕地流转与集体经营性用地与社会资本的对接，实现耕地种粮与建设用地种“厂”的合理布局，符合社会资本的预期。也应适当保留部分农房，开展民宿经济等。这样，在特色小镇就可以实现一二三产业融合发展，提供更多的就业机会，提高农业的附加值，同时，也有更为多元化的经济发展载体和方向。

　　邵念强认为，应允许小城镇地方本土人员（不一定都是农民）用宅基地入股，参与特色小镇建设。

　　广东顺德政协委员、广东宝丽雅实业发展有限公司董事长叶中平表示，对于工业化程度低的地区，建设特色小镇时应尽量多地保留农村的特点，就是要让农民继续安居于此，参与特色小镇的建设与发展，提供以第三产业为主的服务，如农家乐、私房菜、民宿等，增加收入。土地应更多地保留农业用途，或开发利用休闲体育运动，如步行径、自行车道等。对于工业化程度高的地区，应盘活腾退的工业用地，推动三旧改造。对于生态环境优美、交通便捷的地区，应大力发展新兴的、科技含量高的产业，成为大都市的卫星城。例如佛山市顺德区的陈村，历史上就是花乡，在传统花卉、水乡、田园风光的基础上，加上距离广州很近，又有优美的水乡环境，具备了很好的民宿市场基础，应该能成为广州的卫星城镇。

　　叶中平说，佛山市顺德区在政府工作报告中提出，顺德将坚持“宜创、宜业、宜居、宜游”理念，建设十个城、产、人、文融合的特色小镇，并提出“部门+镇街+市场”的模式，将有深厚水乡传统文化特色的顺德各镇，结合已形成的特色产业，因地制宜、符合实际，建设成特点鲜明、形态多样的“高颜值”小镇。

　　国家旅游局政策法规司司长周久才结合旅游业发展的需要认为，旅游业的发展需要政策支持，但是更重要的是需要用改革的思维破解问题。包括规划和农村的宅基地政策、集体土地政策，如果这些政策不做适当的调整，不跟旅游业发展相吻合的话，这种纠结的局面还会延续。

　　典型案例：湖南省长沙县浔龙河生态艺术小镇

　　特色小镇建设不同于传统的城市化进程，它要求必须遵循科学规律，加强顶层设计，大胆创新，统筹推进相关配套改革，整合盘活多种要素资源共同参与。浔龙河生态艺术小镇从建设之初，就不断寻求突破创新，形成了突出的“创新推动”特色。

　　一是推进土地改革，挖掘乡村资源价值。2010年，浔龙河村率先完成土地确权，明晰了土地产权。之后，村成立土地合作社，根据依法、自愿、有偿的原则，对村民土地进行集中流转后再统一流转给浔龙河公司，推进农业的现代化、规模化经营。积极推行土地增减挂钩，依据该政策，可通过腾退的农村建设用地，等面积置换城镇新增建设用地指标，并明确将土地增减挂钩置换用地土地收益全额返还，用于项目区内农民搬迁安置。通过土地增减挂钩政策推动村民实行集中居住，农民可实现旧房换新房。新房具有集体土地产权证和房产证，可抵押融资，具有资产价值。实施集体经营性建设用地上市交易试点，由村集体成立资产管理公司，对300亩集体经营性建设用地进行经营，获得长期收益对村民进行分红。

　　二是实施多规合一，确保科学发展。项目形成了以民生规划、生态规划、产业规划、建设规划、土地利用规划多规合一的规划体系。民生规划充分考虑当地百姓的需求，从改善生活品质、提升居住质量、劳动就业、教育医疗、社会保障等各个方面进行全面的规划，并制定详细的可落地方案。生态规划是坚持“环境友好、资源节约”的基础上，坚持不破坏生态环境、不减少耕地面积的原则，确保“看得见山、望得见水、记得住乡愁”。产业规划是在分析本地区的交通区位、资源、市场需求等基础上，确定项目发展生态农业、文化、教育、乡村休闲旅游和市民农庄等农业综合产业。建设规划则邀请了国内外一流的规划设计机构，确定了较高的标准，将把浔龙河项目打造成为国际一流的文化、艺术、生态小镇。土地规划则是根据产业发展和建设的需要，在坚持保护耕地和生态环境的原则下进行的，实现对土地的混合运营，形成了耕地全部保留、林地基本保留、建设用地则根据环境的需要呈点状、带状布局土地利用规划形态。

　　三是创新了发展模式，形成建设合力。项目形成了以“企业市场运作、政府推动和监督、基层组织全程参与、民本民生充分保障”的全新模式。明确政府作为项目区内水、电、路、气、网等基础设施，幼儿园、学校、医院、文体中心等基础公共配套设施、农民集中居住区基础设施的实施主体，其资金来源为项目区国有商业用地的土地收益返还及中央、省、市、县各级涉农资金和城乡一体化项目资金，并发挥对项目的监督职能；企业作为招商引资、产业建设运营的主体，其资金来源为企业自有资金、市场融资和银行贷款。明确村委会作为村民集中居住搬迁安置的实施主体，其资金来源是增减挂钩置换的土地收益返还资金。

　　关键词 ——“产”：不是“市长”而是“市场”说了算

　　产业发展一直是特色小镇发展的难点、重点，没有产业就没有特色，产业包涵内容很丰富，如何才能既发挥小城镇的优势？又能规避小城镇发展产业的劣势？接受采访的专家、学者和企业家都一致认为：“作为小城镇的管理者和建设者，地方政府不应再停留在简单‘招商引资’的层面。”

　　国家住建部村镇建设司司长张学勤表示，培育特色小镇要强调“特”。一个小城镇的发展要有生命力，要有独特的产业支撑这个小城镇的发展才有长远的生命力。由于中国城乡发展差异太大，他分析认为，全国的小城镇可以分四类。第一类是服务农业的小城镇，打造农业加工业，特别是物流业；第二类是围绕特色的文化风貌资源的旅游产业；第三类是工业方面，一方面是有传统工业基础的城镇，把产业两端进一步延伸，做大、做强、做精，另一方面是依托纯粹的大工业；第四类是特色区位优势小镇。

　　马庆斌认为，“产”是否健康、是否特色鲜明是决定特色小镇能否健康的关键，其实质是谁来选择“产”，是“市长“还是“市场”来起决定性作用。这个问题要建立在上述问题的基础上，尤其是老百姓或者说特色小镇的居民能否住与其收入水平相当的住房，当地的商业企业能否在合理的利润上开展商业活动，而不是目前的高房价和高租金。在这个基础上，产业的发展才能更为健康。另外，在城市基础设施建设中，应该更多地采用PPP模式，让社会资本进入，降低运营和管理成本，降低城市政府的财政压力。在此基础上，让更多市场化的基金、投资公司、企业等，自主选择产业类型。当然，要符合环境要求等门槛。

　　邵念强说，特色小镇的产业定位，要立足于本地传统产业。说实在的，一个特色鲜明、韵味十足的特色小镇，必然具有很强的新引力，吸引各地的人群到访、体验。旅游观光休闲度假将带来源源不断的消费，小镇的观光服务产业链自然形成，成为小镇的经济支撑。围绕观光产业，可以发展具有地方特色的食品、民间工艺品、手工制品等。在我国，已经申请成功的1300多项国家级非物质文化遗产项目，乃至各省已经申请成功的上万个省级非遗项目，大多数都可以转化成有良好经济前景的特色产业。在特色小镇区域，应避免投资发展现代工业。

　　特色小镇的生命力在于将地域特征的小镇空间（建筑、街道、场所）、历史流传的人物故事以及原住民现在的生活场景相融合。邵念强认为，一些特色小镇改造后，将原住民清出，拉围栏收门票的做法“很不妥”，如山东的台儿庄，北京的古北水城等。这样的特色小镇已经变成了博物馆，失去了生命的活力。
中国科学院创新发展研究中心主任穆荣平关注小城镇发展过程中出现的问题。他指出，从经济的角度来说，小城镇的产业格局基本上比较小。建设思路还是应该从“十三五”规划五大发展理念的角度去思考，不是说一个小城镇一定要符合五大发展理念，而是要择其要领，一定要适合当地的自然禀赋、人文特色。从规划角度来看，更多地应该强调长远系统性，要软硬结合，以软为主。从机制的角度讲，规划要思考的问题是在空间上看特色小镇和周边的关系。特色小镇不仅仅是经济，还应该把教育放在很重要的位置上，通过配套中小学，把教育质量提升。要利用新技术、新手段，通过智慧城镇系统建设来解决教育资源配置不均等问题。

　　特色小镇产业项目的选择是头等大事，对外经贸大学金融学院院长吴卫星表示，政府的主要任务是要提供公共产品，扩大税收的基础。企业起的作用更大一些，让市场决定资源的配置。关于金融支持，分为两方面：一是金融服务的便利化，二是投融资机制的创新和改革。

　　上海交通大学城市科学研究院院长刘士林根据研究报告，对中国特色小镇主要问题做了梳理。他认为，一是认识上存在偏差，发展定位不准。企业主体作用不明显，集聚能力不强。“特色小镇目前的状况是政府热，企业冷，企业会参加你的会，真正让他签协议，拿钱的时候，企业非常挑剔。企业的日子也不是那么好过，也不会乱花钱。”二是缺乏长远规划，特色元素不突出。项目相对疏散，功能叠加不足。功能都比较简单，完全靠企业和市场投资，没有政府的统筹考虑。三是创新集聚转化困难，产业层次不高。要素保障比较淡，导致创业进度差异很大，创业的水平参差不齐。对此，他提出要做好理论研究、对发展现状和主要问题进行深刻调研、建设标准体系、要准确吃透国家的战略意图、让特色小镇走文化型城镇化的道路。

　　冯奎认为，“如果对于特色小镇的发展思路没有改变，很容易导致过热情况的出现。”此外，他还认为，对发展的对象并没有明确界定，这导致发展基数、统计数据都比较混乱，也是导致一哄而上的很重要原因。而且过低的门槛导致中西部有些地方旅游型特色小镇“新鲜劲一过就冷冷清清”，即使当初推出的典型，也是“节假日拥挤不堪，剩下的日子就没人去”。

　　典型案例：中国羽绒之乡——广西贵港市港南区桥圩镇

　　羽绒产业是桥圩镇经济发展的支柱产业，据统计，2016年该镇羽绒产业实现生产总值约36.8亿元，上缴税金约7460万元，占全镇财政收入1.2亿元的62.17%。

　　羽绒税收占财税半壁江山。据该镇党委书记梁焕治介绍，经过多年的发展，桥圩羽绒产业不断壮大，羽绒产销量约占全国的28%，占世界的18%。与浙江萧山、广东吴川并称“全国三大羽绒基地”，港南区2007年被中国轻工业联合会、中国羽绒工业协会授予“中国羽绒之乡”称号，2013年底获得复评。全镇共有大小羽绒公司、加工厂、个体户共98家（户）。据该镇统计，2014年桥圩镇羽绒产业实现生产总值33.65亿元，上缴税金6247万元，占全镇财政收入1.05亿元的59.49%。2016年实现产值37.2亿元，占全镇国民生产总值的60.1%。2016年羽绒行业税收达7460万元，占全镇税收的 62.17%，为财税增收做出了重大贡献。

　　出口创汇。贵港市金弘羽绒制品有限公司副总经理许福明介绍，公司于2009年投产，产品常年出口美国、日本、韩国等国家，一般每年出口100多万美元，多的时候达400多万美元。桥圩羽绒产品有的是半成品直接出口，有的是经过加工后制成衣服、被子等销往世界各地，为贵港市出口创汇做出了贡献。

　　羽绒产业为解决剩余劳动力就业、促进农民增收等方面做出了贡献。该镇镇长甘海松介绍说，羽绒产业涉及生产环节的各个方面，从鸭鹅养殖、屠宰加工、羽绒收购、加工到羽绒服装、制布、纺织、印染、包装、运输等，既直接增加财税收入，又拉动了地方经济发展，同时还为农村剩余劳动力的转移提供了就业机会。

　　与羽绒产业发展密切相关的塑编、麻绳、物流等产业也得到了长足发展。桥圩镇现有新兴、杨兴等6家大型编织厂，安排农村剩余劳动力1500人，年产塑编袋2.1亿条，产品除供应本地及国内市场外，还远销日本、新加坡等国家。在羽绒产业的带动下，麻绳加工业不断发展，全镇已有15家初具规模的麻绳加工厂，拥有中型电动编麻绳机近100台，年产麻绳1500多吨，总产值1000多万元。

　　服务业等其它事业的发展也进入了快速发展阶段。城镇建设、乡村交通、文化教育、医疗卫生、新农村建设等基础设施建设和公益事业建设均取得了较好的发展。群众文化活动丰富多彩，曲艺社、夕阳红群艺队、醒狮队等民间文化社团十分活跃，荣获“全国亿万农民健身活动先进乡镇”和“全国群众体育先进单位”光荣称号。