2012年夏季的一天，著名建筑大师谢英俊来到长沙县金井镇，站在绿树繁茂的山头俯瞰层层叠叠的稻田和远处起伏伸展的茶山。在山脚田边错落点缀着的农宅，如荆钗布裙的村姑质朴自然。谢英俊感叹道：“这里是仅次于天堂的地方。”假如穿越到几年前，镇上的金井河水会时不时翻出污水的异味、茶园边的铸造厂也不时冒出冲天炉的烟尘，谢大师也难有今天的兴致了。“南工北农”的主体功能分区战略，给北部山区保护生态环境提供了有力的基础，如今北部乡镇的生态环境得到了居民和访客的一致认同。

　　早在2007年，国家就开始布置全国主体功能区的规划。这一年国务院发布了《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号），要求全国主体功能区编制规划于9月完成初稿，并开始征求意见。中央在“十一五”规划纲要建议中明确提出主体功能区的概念，并最终列入“十一五”规划纲要。

图1   长沙县城乡功能布局远景规划图

　　主体功能区战略将全国构建为“三大格局”，即城镇化地区、农业地区和生态地区，由此区分出“四类开发模式”，即优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。“发展”还是硬道理，而“开发”就要受到管控。国务院的《意见》说，要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

　　推进形成主体功能区的意义在于：深入贯彻落实科学发展观的重大举措，有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展；有利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。

　　毫无疑问，推进主体功能区规划首先是一场观念的革命，它要求地方政府在政绩观、发展观上做出重大调整，其困难不难想象。三年之后的2010年，国务院印发了《全国主体功能区规划》。又过了三年，在2013年全国不足半数的省市制定了本省市的主体功能区规划，而在县域开展此类规划的工作，主要在少数沿海地带刚刚起步。

　　2008年年底，长沙县即提出“南工北农，一县两区”的主体功能分区思路，并随之做出一系列制度体制配套来实施，这是实践中全局性思考的结果，是对县域发展的长远谋划、反复权衡的结果，而不是一个简单贯彻上位规划的作业。

　　20世纪八九十年代，在改革开放大潮的冲击下，长沙县乡镇企业的发展蒸蒸日上，一片繁荣，特别是随着企业改制、体制内各类人才“下海”创业，一大批民营企业脱颖而出，成为区域乃至全国工业企业发展的热土，尤其在汽车配件、机械加工、铸造、皮革加工等方面成就突出，涌现出像远大、三一重工这样迅速崛起的民营企业，以及金井铸造、金井皮革厂这样产值过亿元、税收上千万元的乡镇企业，对地方财政、就业和农民致富具有重要的支撑作用。

　　在长沙县的产业布局和规划中，1992年经济开发区的设立具有标志性的意义，在全县干部群众的支持下，经开区人积极进取、奋勇争先，招商规模和效益不断提高、企业投资环境日臻完善，使经开区层次和水平不断提升，在2000年一跃成为国家级经济技术开发区。在这一品牌和各项优惠政策的感召下，一大批优质企业进园入驻，并在龙头企业的带动下，形成庞大的集聚效应和群落梯级配套企业发展的态势。到2007年、2008年前后，工程机械制造和汽车生产、贸易及零配件加工成为经开区具有标志性的、在区域具有重要影响的产业集群。

　　另外，经过30多年的发展，长沙县也像所有冲在前列的百强县一样，面临着产业用地粗放、生态环境失衡、环境污染严重、人居品质下降的问题：

　　（1）工矿企业发展呈现无序蔓延扩张态势。在过去一个时期，全县国土空间开发的规模较大，各乡镇工矿快速增长，土地开发强度已超过全省大城市一般水平。低技术、高消耗、高污染的企业占据着大量土地和环境资源。土地和相关资源再规划、再整合的必要性十分突出。

　　（2）耕地面积有限。全县耕地总量为57716公顷，占全县总面积的28.9%，保持主要农产品最低保有量生产和供给的压力较大。农产品稳定供应压力较大。

　　（3）生态空间偏少。长沙县生态空间主要分布在西南部和北部乡镇，县城周边及中部乡镇生态林较少。2012年年底，全县土地利用率高达97.10%，未利用地仅占土地总面积的2.90%，生态空间连通性不够，分布不够均衡，城市建成区和近郊区生态用地比重明显偏低，生态空间建设难度较大。

　　（4）土地利用不够集约，空间效率极不平衡。长沙县单位建设用地产出水平居全省前列，全县300多家重点企业（总用地面积不到20平方公里）产生90%以上的工业产值和税收，形成了“用1%的土地创造90%的财政税收”的局面。长沙县工业园总量相对较多、工业布局分散，闲置土地、违法用地现象仍较突出，农村集体建设用地集约节约利用潜力较大。

　　长沙县迫切需要空间格局的再梳理。

　　2008年以来，面对亚洲金融危机和中央4万亿元的积极财政政策带来的工程机械产业大好形势，县委县政府保持了冷静的头脑，没有热衷于单一GDP产值的增长，而是着眼于县域长期可持续发展。区划调整前长沙县县域总面积为1756平方公里，大致可以分成南北两片：北部乡镇多是山区和丘陵，交通不便，缺少发展工业的区位和配套条件；南部乡镇地处捞刀河、浏阳河冲积平原，围绕县城、紧邻省城，坐拥空港。高铁、高速公路纵横交错，是整个湖南省的“门户地带”。县城星沙设有长沙国家级经济技术开发区这样一个重要的发展平台。按照因地制宜的方针，不难做出宜工则工、宜农则农的判断。当时，“绿色GDP”的理念已经在学界和媒体广泛讨论，“用1%的土地支撑经济发展，99%的土地保护生态环境”，这样的空间思路也见诸一些先发地区，但是“知易行难”，真要放弃“村村点火，户户冒烟”的路径是需要担当，需要一整套政策机制保障的。2008年12月底，时任中共长沙县委副书记、县长杨懿文同志在县人大会上首次提出了“南工北农”全县经济社会与空间发展的理念，即在产业基础较好的县域南部（春华、安沙南段，果园镇南界以南）重点发展工业和服务业；北部山区和丘陵地带（春华、安沙北段、包括果园镇及其以北）乡镇重点发展农业相关产业。

　　在国家编制全国主体功能区规划的时候，一个中部县份主动开始了空间开发的主体功能分区管控实践。