10月26—29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议在北京召开。作为全会主要议题，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的公布引发各界讨论热潮：全面放开“二孩”，80后将成“最孤独的一代”？解决区域性整体贫困，是否说易行难？养老金全国统筹，能否解决百姓“老有所养”的难题？

　　“十三五”规划《建议》谋划了中国未来5年的发展之路，提出“到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的‘两个一百年’奋斗目标的第一个百年奋斗目标”。2020年既是“十三五”的收官年，也是中国第一个百年梦想的实现年；而“十三五”（2016—2020年）阶段，无疑是实现第一个百年目标的冲刺阶段——对于这一关键时段，十八届五中全会提出了怎样的发展战略？这一战略又将如何影响中国的城镇化进程？

新型城镇化战略：以人为核心

　　户籍人口城镇化率加快提高

　　“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。”在十八届五中全会上，习近平总书记对“十三五”《建议》“户籍人口城镇化率加快提高”的目标做出说明。习近平指出，按照常住人口计算，目前我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口已达7.5亿，“问题是这7.5亿人口中包括2.5亿以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题”。

　　户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间相差约2.5亿人，这一数据最早是由城市化委员会于2012年发布的。城市化委员会主任、原建设部总工程师金德钧对比委员会发布的《2012年中国城市化率调查报告》“截止到 2012 年底，我国的户籍城市化率是35.33% ”，与国家统计局发布的常住人口城镇化率为52.57%的数据后指出，二者“相差达17.24个百分点，涉及人口约2.5亿人。这些人不全是农民工，但是绝大部分是农民工。他们虽然生活在城镇、被统计在城镇人口中，然而他们的身份认证和社会保障等都是游离在城市之外的。”金德钧认为，应当赋予农民工平等的市民身份、尊重他们为城市发展做出的贡献，“将这些在城市有稳定就业和居住的外来人口逐步登记为城市的居民户口，使他们平等地享受就业、教育、医疗、社保、住房等基本的公众服务”，“只有认真地解决了这2亿多进城农民工的市民化，才算得上真正实现了人的城市化，也才能真正提高我们国家城市化的质量”。

　　《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》早已提出，到2020年，中国“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”——这一目的与《建议》“户籍人口城镇化率加快提高，是要加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标”正相吻合；而1亿农业转移人口落户城镇，正是《建议》“推进以人为核心的新型城镇化”，“深化户籍制度改革”的重要内容：“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务”。

　　国务院发展研究中心副主任王一鸣对此做出分析：“‘十三五’是一个新阶段的开始，随着农业人口转移规模的缩减，大量吸纳转移人口的压力可能会减轻”，同时“满足人的高质量城市生活的需求”、“满足人们进入城镇后更高的生活质量”等方面的要求会提高，因此未来5年有一个很重要的任务就是“向以人为核心的城镇化转型”，使农业转移人口“能够进入城市的生活体系”，“享受与城市居民的同等待遇”。

　　正如王一鸣所说，“实现1亿农业转移人口市民化，完成身份转变”这一目标的意义远不止数字增长这么简单。有评论人员表示，过去10年我国的城镇化率主要靠农民工支撑，随着劳动年龄人口转为负增长、人口红利消失，我国城镇化增速有减缓趋势，城镇化步伐应该由注重数量增长转向重视质量提高，“1亿人落户城镇”对稳定劳动力供给和培育现代产业工人队伍都有重要意义。更有评论称，长期以来户籍对人力资源流动的限制、农民工落户的实质性困难，在很大程度降低了中国劳动要素的分配效率和经济增长效率，同时也增加了社会的不稳定因素，此次《建议》明确提出“加快提高城镇化率，相信会在很大程度上缓解户籍制度带来的各种问题”。

　　发挥城市群辐射带动作用

　　从“十一五”规划“把城市群作为推进城镇化的主体形态”、“十二五”规划构建“二横三纵”城市群格局，到“十三五”《建议》提出的“优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群”，发挥城市群的作用始终在新型城镇化发展战略中占据着较大的比重。对此，“十三五”国家发展规划专家委员会成员、清华大学公共管理学院院长薛澜认为，未来5年“城镇化将以城市群模式带动中小城市发展推进”，“真正实现人的城镇化”。

　　城市群将成为“十三五”时期的区域发展主推手。中科院地理资源所区域与城市规划研究中心主任方创琳表示，伴随中国城镇化与工业化进程的不断加快，“城市群地区已经成为今天和今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，也是我国生产力布局的增长极点和核心支点，具有将各种生产要素流动汇聚与扩散的功能”，“若干重点经济区即是重点城市群地区”。对于未来城市群建设的重点，方创琳认为，应着重推进“六大一体化，即区域性产业发展布局一体化、城乡统筹与城乡建设一体化、区域性市场建设一体化（打破过去的市场分割，实现市场要素自由流动）、基础设施建设一体化、环境保护与生态建设一体化，以及社会发展与社会保障体系建设的一体化”。

　　构建城市群一体化格局将如何辐射带动周边区域的发展？中南大学公共管理学院教授、中南大学地方治理研究院执行院长许源源分析称，在我国未来5年的区域发展总体战略中，“一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带将会涵盖我国几乎所有的区域”。他以长江中游城市群为例指出，长江中游城市群的主要优势在于其区位，“它是联结东西、沟通南北的未来核心区域”，“长江中游城市群以武汉为核心，环长株潭城市群是其中的一个重要发展极”，“环长株潭城市群要通过制度创新、技术创新与文化创新，将机械制造等第二产业、传媒服务等第三产业的优势进一步发挥出来，引领中游城市群甚至全国，带领中游城市群走出国门”。

　　《建议》中虽只提及京津冀、长三角、珠三角、东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原8大城市群，然而在具体实施过程中，需要引导建设的城市群并不局限于此8个。城市化委员会委员、中国区域经济学会副会长肖金成表示，“规划并未点出，但外界较为认同，也是需要引导建设的”是包括辽中南、山东半岛、海峡西岸、关中等在内的20个城市群。关于城市群规划的进展，方创琳透露，如今“哈长、成渝、海峡西岸3个跨省城市群规划正在加紧编制中，今年年底前有望陆续推出”。

人口战略：应对人口老龄化

　　有评论称，十八届五中全会作出的改革决定，最引人关注、与民众生活关系最为直接的，莫过于全面放开第二孩生育和职工养老保险实现全国统筹两项，这两项改革剑指当前中国经济社会长期发展最敏感的问题——“人口老龄化”。

　　全面放开“二孩”

　　根据国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》，2014年中国13.67亿人口中，60岁及以上的老人为2.12亿，占总人口比例的15.5%；65岁及以上人口数为1.37亿，占比10.1%。据世界卫生组织预测，到2050年，中国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家。

　　为了应对人口老龄化等问题，2013年11月召开的十八届三中全会启动了“单独二孩”政策，允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子；“十三五”《建议》对人口政策再做调整，“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。对此，中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟表示，在我国面临人口老龄化加剧和劳动力减少的背景下，这一政策积极调整既顺应了群众对生育二孩的普遍需求，也有助于优化人口结构。

　　“中国改革开放以来最大的红利是人口红利，就是劳动年龄人口占总人口的比例比较高。年轻人为未来国家发展作出了贡献、打下了基础，然而随着时间推移，社会人口结构发生变化，使得老龄化成为突出问题：近年来，中国15—59岁劳动力人口绝对数量持续减少，农村转移劳动力无限供给阶段也已经过去，人口红利显著下降；2014年，中国人口老龄化率已达15.5%。在此背景下，适度放松计划生育政策，可以缓解老龄化带来的养老支出压力，并为经济发展提供丰富的劳动力，提高居民的储蓄率和我国经济的潜在增长率。此外，男女比例失调也与过去过分强调人口计划有关，人口政策适当放松，还有利于减少对人口性别的人为控制，缓解我国男女性别比失衡问题。”国家信息中心预测部首席经济师王远鸿认为，“‘全面放开二孩’符合人口学、经济学规律，适应了我国经济发展和人口老龄化的需要”，“从经济发展的角度来讲，‘全面放开二孩’会为未来提供更多的适龄劳动人口，使中国经济从人力资源的角度不枯竭”。

　　在出席第24届中国城市化论坛时，城市化委员会常务副主任、住建部科学技术委员会常务副主任李秉仁也指出，全面放开“二孩”不只是“缓解我国人口老龄化的一项重要措施”，而且“对于推进城市发展、拉动消费都会起到非常重要的作用”。李秉仁说，2013年我国劳动年龄人口下降了240多万，2014年下降了370多万，劳动年龄人口的持续下降造成了劳动力成本的持续上升，“这对于产业发展是非常严峻的一个挑战”；全面“二孩”政策放开后，我国每年会增加300—800万人口，这对于国家的城镇化发展、产业发展都是非常重要的。

　　养老金全国统筹

　　财政部公布的2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，2015年养老保险“亏空”将超过3000亿元。为填补养老金缺口、缓解财政补贴压力，中央从2010年起就表现出“养老金全国统筹”的意向：2010年《中华人民共和国社会保险法》首次明确提出，基本养老保险基金逐步实行全国统筹；2011年国家“十二五”规划纲要更是提出“十二五”期间实现基础养老金全国统筹。然而截至2015年，全国仅北京、天津、上海、陕西、青海、西藏6个省级地区实现了基金省级统收统支，多数省份仍停留在建立省级调剂金加地、市级统筹阶段。

　　为什么职工基础养老金全国统筹提出5年仍未取得实质性进展？国家行政学院社会和文化教研部副教授李志明分析认为，实现职工基础养老金全国统筹，必然涉及到中央和地方的权力、责任，以及地方和地方之间利益关系的平衡和调整，养老金全国统筹难实现，根本原因在于各级政府利益难以协调。

　　养老金全国统筹之“难”不只因政府及地方利益，其解决的也不只是人口老龄化带来的养老金缺口难题：有些参保人员流动较频繁，若大量人口在不同统筹区之间转移养老保险关系，就有可能影响这两个统筹区养老保险基金的征缴和使用，因此多数统筹区都不支持养老保险关系“无障碍”转移，而是要附加一些条件以减少可能的损失，如要求参保人员在转入地累积缴纳5—10年保费才能在退休后享受转入地的养老待遇等。对于流动频繁的劳动者来说，这样的条件通常很难满足；伴随他们年龄的增长，因为养老保险关系不能顺利转移而造成的保障不足就会成为日益突出的问题。

　　此外，清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥指出，各地收入水平、养老金缴费人数、缴费年限等数据的收集和及时上报需制定一套完整的机制；中央统筹的精算平衡不能只保证目前的养老金发放，尤其是当前老龄化日趋严重，还要考虑到今后五年或十年的支付水平；做好新老制度对接，通过普及教育使百姓了解、接受和配合新制度等也都是实现养老金全国统筹亟需解决的难题。

　　“十三五”规划《建议》再次提出要“建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹”。李志明对此发表观点称，此次推进养老金全国统筹的基本思路是“合理划分中央和地方的事权及支出，共担养老保险基金平衡的责任”，工作重点在以下三个方面：第一，统一确定缴费的基数和费率，归集中央统筹基金，增加和用好中央财政补助资金；第二，进一步统一全国的待遇确定和调整的政策，进行省际基金余缺的调剂；第三，允许省级地区在确保全国统筹的前提下有一定的费率和待遇调整浮动幅度，调动中央和地方两者的积极性。至于养老金全国统筹的时间表问题，杨燕绥认为，十八届三中全会提出了统筹方案，“十三五”期间养老金的全国统筹会全面落实，“这也是‘十三五’规划制定的目标”。

生态战略：建设美丽中国

　　“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现”。“十三五”规划《建议》提出，未来5年应“实行最严格的环境保护制度”、“加大环境治理力度”、“加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设”。习近平总书记在说明时也指出，要“进一步提高绿色指标在‘十三五’规划全部指标中的权重，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标”。

　　“十三五”《建议》“将‘生态环境质量总体改善’列入全面建成小康社会的新目标，并用很重的篇幅强调坚持绿色发展，释放出党中央努力建设美丽中国的决心和信心”。清华大学经济管理学院教授白重恩表示。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文则认为，绿色发展理念与《建议》提出的创新理念、协调理念有着内在的联系，“‘十三五’时期是落实全面深化改革措施的关键时期，通过创新型国家的建立，大幅提高科技创新在经济增长中所占比重，减少环境和资源成本所占的比重，是必然的选择”，“环境保护治标治本措施以及环境与发展协调发展同步推进，艰巨性前所未有。为了让环境保护不成为经济社会发展的短板，必须建立科学、稳妥的发展战略。我们既要有解决环境问题的紧迫感，同时也要有耐心，以与经济社会发展相协调的方式、污染防治和生态建设相结合的方式逐步解决环境问题。”

　　为“加大环境治理力度”，《建议》提出要“改革环境治理基础制度”，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。对此，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯分析道，“过去环保执法实行属地管理，受到地方制约比较多，执法缺乏刚性；省以下垂直管理后，环保执法的体制机制更加顺畅，地方环保部门可以较好地摆脱地方的不当干预”，“这是环保体制上的重大改革，是保障未来绿色发展的重大举措”。

　　对于如何推进绿色发展、建设“美丽中国”，徐绍史提出了一系列举措：第一，低碳发展，提高非化石能源占比，鼓励煤炭的清洁利用，形成清洁低碳、安全高效的能源体系；第二，节约高效利用资源，强化约束性指标管理，从总量和强度两方面来控制；第三，采取市场化手段进行管理，确定水耗、能耗、地耗等的标准，同时开展水权、碳排放权的交易。在第24届中国城市化论坛上，李秉仁也表示，国家规划及会议文件中屡次提到“推进绿色发展、低碳发展、循环发展”，然而我们要做的是“在城镇化过程中怎样推进绿色发展”，“这需要我们有更好的解决方案”。

　　绿色发展不仅是新型城镇化发展中的国家战略，更是百姓的共同期待：武汉知名民间环保人士柯志强认为“绿色发展让大武汉‘颜值’更高”，他说，“湖北是千湖之省，武汉是百湖之市，希望未来东湖、沙湖等湖泊都能够恢复原生态，江城山更清，水更秀”；武夷山民宿老板胡德清也畅想起自己的“绿色发展梦”：“我的梦想很简单，‘十三五’强调绿色发展，我想让我的家乡变得‘生态越来越美，百姓越来越富’”。

共享发展成果：以社会公平为目标

　　帮助贫困县脱帽，解决区域性整体贫困

　　6月18日，习近平总书记在贵州召开部分省市区党委主要负责同志座谈会时指出，“十三五”时期是“全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区”。习近平表示，各级党委和政府要把握这一时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。

　　“十三五”《建议》也提出，“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务”，要“因人因地施策，提高扶贫实效”，到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。“今后5年，扶贫攻坚应该是最难、最硬的任务之一，”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民说，全面脱贫的目标的实现“是全面建成小康社会的内在要求，也是共享发展成果的要求，体现了公平正义”。

　　根据习近平总书记的说明：改革开放以来，国家多次上调扶贫标准，2009年从2008年的年收入1067元上调至1196元，2010年再上调至1274元；2011年，中央决定将农民人均年收入2300元作为新的国家扶贫标准——这一标准沿用至2014年。国家统计局于2015年2月26日发布数据，按照年人均收入2300元的农村扶贫标准计算，2014年末中国农村贫困人口还有7017万人。习近平表示，“通过实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，7017万农村贫困人口脱贫目标是可以实现的”。

　　“同步小康，任务繁重，扶贫工作进入‘啃硬骨头’的攻坚阶段。‘十三五’是加快扶贫工作的关键时期，需要多措并举，精准扶贫，增加贫困地区‘造血能力’和贫困人口自我发展能力。”全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻指出，未来5年中国要“构建专项扶贫、惠农政策扶贫、项目扶贫、行业扶贫、社会扶贫多方力量和多种模式有机结合、互为支撑的‘大扶贫’新格局”，要“鼓励贫困地区根据自身自然条件、要素禀赋、经济水平，大力推进以特色农业、资源型工业、民族和边关旅游、劳务经济等为主的产业扶贫，找到扶贫开发的‘点’和‘根’，提升贫困地区‘造血能力’，培育贫困农户有效的自我发展机制”，要“完善金融扶贫机制”，“合理划分中央和地方扶贫事权，整合各类扶贫资源和资金，改变扶贫体制分割和资金‘碎片化’现象，形成合力”，同时要“加强公共服务，提升基础设施，改善贫困地区的‘软硬件’，为贫困人口有效脱贫、防止返贫营造良好环境”。

　　辜胜阻特别强调，“教育与就业是切断贫困代际传递的关键，阻止贫困代际传递关键在加大教育扶贫力度。”辜胜阻说，要“防止贫者从暂时贫困走向长期贫困和跨代贫穷”，不仅应广泛开展“授人以渔”的职业技能教育，加强对贫困人口的就业帮扶，而且要切实提高贫困地区基层干部和教师、医护人员等人才的待遇，减少贫困地区人才流失，“使他们安心在贫困地区扎根，与当地群众一起攻关克难、脱贫致富”。
　
　　实现全面小康，让人民有更多获得感

　　制定“十三五”规划、实现全面小康“百年”梦想的最终目的是什么？《建议》给出回答：“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。《建议》指出，要“坚持共享发展，着力增进人民福祉”，“按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会”。

　　无论是培育打造城市群、提高户籍人口城镇化率，还是解决区域性整体贫困，都是“十三五”规划目标要求——实现全面小康的题中之义。谈及全面建成小康社会，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，“发展是硬道理，是解决中国问题的关键”，“全面小康不仅要追求发展的速度，更要强调发展的科学性和可持续性。同时，这是全体中国人民的小康，要让包括贫困人口在内的更广大的人民群众，都能感受到社会发展的成果。这是国家治理理念现代化的重大推进”。

　　深圳创新发展研究院理事长、原深圳市委常委张思平则认为，实现全面小康的核心是改革创新。张思平说，“‘十三五’是全面实现小康社会的决定性阶段，实现中央制定的‘十三五’规划的战略目标，既面临难得的历史机遇，又面临许多矛盾叠加、风险隐患增多的严重挑战”，“解决‘十三五’时期面临的矛盾和问题，最根本的还是要全面深化改革，把改革创新摆在发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面的创新，加快形成引领经济发展新常态的体制、机制和发展方式，让创新贯穿党和国家的一切工作，让创新在全社会蔚然成风”。

　　更有海外人士看到了中国全面建成小康社会对世界的重大意义，长期关注中国改革开放的美国国际投资银行家罗伯特·劳伦斯·库恩便表示：中国实现全面小康意味着“中国经济社会更加繁荣地发展”，不仅“将为全球创造更多就业”，而且“将给其他发展中国家树立榜样，其他发展中国家可根据自己的情况相应地制定自身发展的规划”；此外，“实现全面建成小康社会的目标，也意味着中国社会将更加稳定，这对营造稳定的国际大环境十分重要”，“实现全面小康社会的目标后，中国将更有能力承担更多国际责任，把更多的援助和专业技术带到欠发达国家和地区——中国已经在这一领域做出了很多贡献”。