近年来，全国频繁发生的城管与摊贩的恶性事件，将“城管”这一群体推到了舆论的风口浪尖。诸多非议让“城管”一词成为负面形象的代言人。事实上，“城管”的社会形象与城市管理者对社会的付出是极不相符的。有人说，中国的城管，是世界上最难干的职业，但他们的辛酸却不被认可和理解。
    正如城市化委员会专家所言：“城管”是城市化进程中无奈的牺牲品，在一定程度上是中国法制不完善和体系不健全的替罪羊。因为城市管理是一个大的课题，广义上的城管其实是城市管理的重要力量。
    在我国城市化进程日益加快的背景下，城市的建设速度和步伐加快、人口的流动性加大，城市管理显得越来越重要，也增加了城市社会治理的难度。为此，重新审视城市管理工作，厘清城市各系统的运行职能，理性看待现阶段城市管理者执法面临的尴尬，积极探寻如何走出城管执法困境的思路，消除人们的误解和偏见，才能让我们的城市化进程变得更和谐。

是非1：城管有存在的必要吗？

近两月“城管”事件——
5月31日，延安城管暴力踩踏商户头部引起公愤；
6月16日，武汉城管白天执法夜间摆摊的“无间道”事件让公众哭笑不得；
7月17日，湖南临武县瓜农邓正加在与当地城管的肢体冲突中死亡；
7月中旬，在北京什刹海景区，城管人员与带女儿“体验生活”的摆摊者田先生发生肢体冲突……

    自1997年在全国开展相对集中行政处罚权和城市管理领域综合执法实践的十多年运行时间里，从“乱罚款”的代名词，到“暴力执法”的标签，城管一直未能从尴尬、负面的形象中走出来，甚至走进了死胡同。于是，出现了废除城管的声音。
    尽管在人们印象中，城管最常见的工作是清理沿街的小商小贩，但事实上，人们生活中的很多方面，都是靠城管在维护。
    “城管是个筐，什么都往里装。”据城市化委员会专家委员、住房和城乡建设部政策研究中心处长翟宝辉介绍，城管队伍的前身城建监察负责七八个方面的工作，但是随着城市的发展，城市规模的扩大，地方政府在相对集中行政处罚权之后逐步把一些新职能划归城管，可以用7+X来表述。7在各个城市基本相同：市容环境卫生、城市规划的违法违章建设、市容管理中不符合城市容貌标准的建筑物、工商无照商贩、城市绿化、道路交通中侵占道路、环境保护。而X是各地  根据实际情况确定的项目，且在不断增加。以北京为例，城管执法部门集中行使着300多项行政处罚事项。
    试想一下，如果没有城管，城市会怎么样？有城市管理研究方面的专家说：“我相信没有任何一个城市市长敢做这个尝试。只要城管放假一周，彻底放开，许多城市地段都将陷入车难行、人难走、睡难眠、垃圾遍地、污水横流的瘫痪、半瘫痪‘梗阻’状态，大多数市民都将无法正常工作生活。”
    的确，大多数市民还是希望城管执法部门抓好执法，保障好城市秩序和市容环境。城管工作与百姓生活息息相关。从城管发挥的作用看，城管是政府服务群众最为前沿的部门，也是任务最为繁杂的部门。城管还是一支“随叫随到”的“百搭军”，大小各类综合治理，城管必不可缺。
     虽然曾经有过城管存与废的争议，但是面对纷繁复杂的城市管理形势，不分析问题，简单地谈存与废，无疑不是解决问题的根本之道。城镇化是未来发展方向，各种问题将集中在城市，城市管理的事情会越来越多，越来越重要。城管职能不仅不能弱化消失，反而应进一步强化。城市化委员会常务副主任、住房和城乡建设部科学技术委员会常务副主任李秉仁在中国（济南）城市管理高峰论坛指出，一个城市能否成为人们满意的城市、向往的城市、赞美的城市、经得起历史检验的城市，需要政府以城市这个开放的、复杂的、庞大的系统为对象，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营。这就是我们常说的城市管理，在一定意义上，城市管理是城市存在和发展的必要条件，是建构和谐社会、建设宜居城市的重要手段和工具。

是非2：城管是坏蛋吗？

要过年了，城管要招聘一批城管人员上街值勤巡逻遂举行招聘面试会。
考官：什么学历？ 考生：小学没毕业。
考官：打过架吗？ 考生：家常便饭。
考官：有案底吗？ 考生：刚刚出来。
考官：体能好吗？ 考生：还可以，一脚可以踢翻小贩的小三轮车。
考官：敢拿人家的东西吗？ 考生：这是我的强项，就像拿自己的东西一样。
考官：老头敢打么？ 考生：小菜，俺爹就是让俺打残的。
考官：好的，你考试通过了，我们城管需要的就是你这样的人才！
考官：再问一句 出事了怎么办？
考生：就说是临时工。
考官：今晚上班!

    城管从“出生”那一天起就和负面形象结下了不解之缘，打人、掀摊被认为是他们的家常便饭，地痞、流氓等这些不甚光彩的名声，很难让人产生好感。
    特别有意思的一个现象是，一旦出现城管与小贩发生冲突，舆论和公众几乎一边倒——同情商贩、谴责城管。即便冲突的结果是城管被刺身亡,似乎也不能换取民众对城管看法的改变。
    在这样的现实面前，基层城管工作人员开始喊冤：“其实城管也是人，没有人会无缘无故闹事。尽管有个别极端事情出现，但不能代表城管的整体形象。”
城管负面形象的形成，和部分人员在执法中的行为失当有很大关系。有不少人从城市“大管家”自身找原因，认为其先天畸形。从成立之初，城管工作似乎就面临诸多尴尬。首先就是身份尴尬，与公安、教育等部门中央有“部”、省里有“厅”、市里有“局”的行政结构不同，城管局直属市政府，没有垂直管理机构，这样很难形成全国统一的业务指导。另一个尴尬是执法依据。
    武汉市城管局副局长朱建华将城管人形象容易被妖魔化的原因归结为“城管人是五个没有”。即没有全国统一的管理法规、没有一个自上而下的管理部门、没有统一的管理模式、没有统一的管理标准、没有统一的管理队伍”。他说：“你想，这样一个乱七八糟的身份，执法起来就理不直气不壮，容易被人质疑。”他期待社会各界换位思考，在监督城管人的同时，也包容一下城管人。
    有专家从城管工作的特殊性分析，他们每天都在最公开的社会环境下活动，每天都在和市民接触。城市化进程中可能出现的问题太多，而面对一些不违法只违规的人群，管理方法很难适度把握，有关城管的负面报道自然就会比其他管理部门的多。
    城管执法工作不被理解和认同的根源是对同一事物的观察，立足点不同，由此得到的结论自然迥异。而城管的付出与形象极不相符。城市管理任务日趋繁重，城管要负责对辖区内的路面巡查、纠处违章、案件查办以及开展综合整治等工作，城管人员节假日照常轮班，平时也很难保证有双休日，每位城管人员平均每年加班天数达40多天。
    城市化委员会专家委员、住建部政策研究中心处长翟宝辉在接受采访时一再为城管正名，他认为在某种意义上城管其实是无名英雄。不过，他说“此城管非彼    城管”，因为他所指的城管并非人们狭义上理解的追赶摊贩的城管。“实际上，广义上的城市管理人员在城市道路交通运输、城市供水排水污水处理、城市垃圾收运处置、城市能源热力供应、城市邮电通信和城市园林绿化等六大支撑系统方面发挥着基础性的功能作用。”

是非3：城管就是低素质吗？

    前不久，一清华学子应聘城管的消息，曾被当作新闻来炒作。当城管招收高学历队员时，人们会说这是大材小用。然而，每当城管执法出事时，人们本能地将其归咎于城管人员学历低、素质低、品质的良莠不齐。这就是城管的尴尬！
同时，还有一件值得关注的是：城管出事，大多是“临时工”惹事。有数据表明，有的地方执法局单位三分之二的人是临时工。

    目前，城管部门反映较强烈的问题，正是队伍建设问题。随着城管的职能范围、负责事项指数增长，需要更多的人来充实壮大城管队伍。但是由于现有的编制数量有限，只好招聘雇用一些编外人员即所谓的“临时工”。有的城管队员称自己“干着警察的活，拿着打工仔的钱”，人员水平参差不齐，甚至没有统一的培训，这使得城管队伍参差不齐。
    针对城管低素质问题，翟宝辉分析认为，现在城管属于公务员编制，很多关系户都争着往里挤，由于非专业化的资源放错了位置，让城管这支队伍成为“杂牌军”。他进一步指出，当一个城管队员，很容易；当好一个城管队员，很难。“如果一个城管人能在一两分钟作出正确处罚，那他就可以授予法学硕士学位。因为在这么短时间内，城管要调动自己所学的知识、依据相关法律法规的标准作出判断，其实非常不容易。”
    城市化委员会专家委员、北京理工大学人文社会科学学院教授胡星斗说，城管当然不是低素质或高素质，只是他们处于管制的末梢，直接与弱势群体接触，天然被赋予“魔鬼”的角色。谈及破解之道，胡星斗说，一是开辟更多的供弱势群体营生的集中场所，规范经营；二是将城管纳入警察队伍，减少人员，文明执法，并制定法律，严格惩处城管违法行为。
    有专家表明，在城镇化的背景下，城镇人口不断增加，城市规模不断扩大，城市管理任务越来越重，而城市大管家面临的这种混乱状况不利于城管队伍的建设和规范管理，也不利于对城管队伍的认可，对城管执法的未来发展非常不利，城管执法队伍建设将变得更加困难。  
    城市管理从某种意义上说是一种最高级别的管理。为管理城市而生的城管是专业性很强的职业，涉及到社会学、心理学、人文管理、宗教与哲学等很多学科。为此，城管自身除了要加强法律法规的培训，还要有针对性地加强心理压力调试、掌握处置群体性事件及正当防卫的技巧、在沟通谈判等方面下功夫。
 

是非4：城管与摊贩是天敌吗？

    在一些城市人气很旺的地段，总能看到有摊贩集中占道经营。只要远远看到有城管车或城管执法人员要来，这些摊贩便以迅雷不及掩耳之势将东西收起，作鸟兽状一哄而散。见城管离开，摊贩们马上聚回，重新开张，就像在玩“猫捉老鼠、老鼠躲猫”的游戏。知情者透露，有专人为摊贩望风，打探执法人员行踪动态。

    城管与摊贩之间的关系为什么变得如此紧张？中国工程院院士、城市化委员会荣誉顾问、原中国规划设计研究院院长邹德慈说：“城管和摊贩是一对很具体的矛盾。摊贩是城市的非正规经济，不仅在中国存在，在国外特别是发展中国家也不可避免。”他在分析二者的矛盾时说，摊贩没有固定的建筑场所销售东西，只能占据城市零碎的空间、甚至占用人行道、广场的空间，而城管要维持城市的空间秩序，这是非常重要的。所以通常会产生矛盾，这样的案例常有发生，当矛盾尖锐时就会发生冲突，甚至出人命。城管的另一个重要任务是监管现在很多城市存在的违法建筑。
    邹院士认为，在我国城镇化快速推进的背景下，应该改变城市发展理念，给更多底层民众提供一定的生存空间，毕竟，摊贩的行为是为了在城市生活中谋取基本的生存，其经营活动也与老百姓的生活密切相关。从规划的角度来讲，城市规划应该给摊贩这一非正规的经济活动留有一些空间和余地。
不过，邹院士也指出，这些问题不是城市规划都能解决的，因为城市规划只是解决城市土地利用与空间布局问题。另外，实际执行难度也很大，因为很多时候城市没有预留空间了，这就需要靠具体的管理加以适当解决。
    城市化委员会专家委员、国家发改委城市和小城镇中心研究员袁崇法说：“有占道经营的现象还是因为便民市场不够多，不能满足市民的生活需要。某些城市的领导者为了城市形象和面子，恨不得将整个城市变成只剩高楼和广场，丝毫不考虑小贩的生存问题，也不理会市民的生活需求。”
    武汉城管在“客串”小贩后撰写《关于“练摊体验”活动的初步收获和改进管理的建议》中坦承：“我们应该和所能做的就是在现有市场配套不健全的大环境下，为我们的服务对象想细一点、做多一点，尽量化解矛盾，根据夜市占道经营的特点分类管理，达到既让弱势群体有‘活路’，而我们的工作又有‘出路’的目的。”
    邹德慈指出，摊贩与城管之间不是注定就是冤家，二者之间的对立问题是可以解决好的。对于摊贩的行为，城市管理人员不应该粗暴地处理，而应采取适当的方法，比较友好的态度，尤其要依法进行管理，让摊贩和城管能和谐共存。
    目前，各地也有相关举措，比如，济南城管根据老百姓需求，制定了“西瓜地图”，提供给摊贩；有的地方开通城管服务热线接受城管各类问题投诉、建议，帮助下岗职工解决再就业难题等，已远远超出了城市管理本身的工作范围。其实，这些不错的举动正带领城管执法走出怪圈。
    这些现象也表明，城管与小贩之间并没有解不开的“死结”，通过服务引导，城管为摊贩提供生存空间，摊贩的行为完全可以更有序。这有利于化解摊贩与城    管之间长时间积累的怨气，让摊贩口服心服，同时城市管理能衍生出一个产业链，产生经济效益。
    翟宝辉表示，城市管理涉及的面太广，发动志愿者参与是值得提倡的做法。“动员生活在城市当中的普通市民参与其中，这些市民对应该管理什么最为清楚。”在对一些城市管理体制进行调研后，翟宝辉认为成立城市综合管理委员会的做法是值得推广的。他说：“在明确城市综合管理是依法维护城市基础功能、管理公共空间，保障城市运行和促进市民和谐相处的行政行为基础上，设置综合管理委员将会是一个很好的探索。”