编者按：
    在“城管”站在左右为难的尴尬路口之际，该文从我国城市管理体制的历史谈起，延伸到目前城市管理体制的现状和城市综合管理体制的创新，让读者对我国城市综合管理的发展未来有更清晰的了解，正视目前的“城管”现象。

历史沿革
    我国城市管理体制大致经历了四个阶段：
    第一个阶段：改革开放前近当代的中国城市管理。
     旧中国，城市街道清扫和垃圾的清运一般由官府或工商户及居民集资雇工来承担。近代建立起隶属于警察部门的清洁队，打扫街道。城市粪便则由农民运到农村作肥料。后来，改由粪商雇工人清运，销往农村。新中国建立后，各大城市先突击清理战争废墟，然后成立城市环卫局（处、所），其清洁队由公安或卫生部门领导，后将隶属公安的清洁队全部划归卫生系统。十年动乱期间机构撤销。
    第二个阶段：改革开放后建设部门为主的统一管理。
    1979年3月，城市环卫事业划归城市建设部门统一管理。包括道路清扫、垃圾收运、厕所清便、垃圾处理、设备保养。此后，城市管理的领导职责，包括环境综合整治工作，一直集中在建设行政主管部门，为此，出台了一系列相关法规和规范文件，《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《城市供水条例》《城市房屋拆迁管理条例》等的颁布与实施；地方政府也成立了名称不尽统一但实际从事城市管理工作的协调机构、工作部门或二级单位，比如城市管理办公室、市政管理局（委）、市容管理局（委）、园林管理局（处）、环卫管理局（处）、城建监察支队等等，为建立科学规范的城市管理体制作出了积极探索，积累了丰富的实践经验，也留下了一些深刻教训。
    第三个阶段：城市管理领域相对集中行政处罚权的实施。
    1997年后，国务院法制办推动在城市管理领域相对集中行政处罚权的试点。地方城市政府相应成立了城市管理行政执法局、城市管理综合行政执法局、综合行政执法局等不同名称的工作部门和事业单位。在成立这些机构的过程中，有的城市政府整合收编了过去的一些城市管理部门，有的城市政府采取加挂牌匾、多块牌子一套机构的方法，有的城市政府则是剥离原有城市管理部门和其他部门的行政执法权，使城市管理权和行政执法权完全分离。
    十多年的实践表明，虽然在城市管理领域相对集中行政处罚权大大推动了中国城市管理事业前进的步伐，作出了不可磨灭的历史性贡献，但城市管理权和城市管理行政执法权融为一体比较有利于做好工作。城市管理权和城市管理行政执法权完全分离，归属不同工作部门会使城市管理综合行政执法部门举步维艰。
除了城市管理部门以外，所有的城市政府工作部门，行政管理权和行政执法权都是合为一体的，都不需要上级政府单独再次授权，城市政府工作部门一经设定，应当是，其他部门实际情况也是，自然就拥有行政管理权和行政执法权，单单规定城市管理部门的行政执法权需要再次特别授权，这是没有法律依据的， 也是违背法理的，更是不合乎常理的。
    第四个阶段：城市管理职责和管理体制的决定权下放地方城市政府。
    2008年7月11日，国务院在确定住房和城乡建设部“三定”方案时，决定将城市管理职责和管理体制的决定权交由地方城市政府，各城市政府依据本城市经济社会发展水平和文化传统决定本城市管理部门的职权范围和管理体制。
根据国务院大部制改革的精神，广东省委、省政府在全国率先提出加强城市综合管理的指导意见，要求各城市设立城市综合管理局，整合收编原有城市管理行政执法、市政管理、市容环卫、园林绿化等工作部门和单位，统一行使城市综合管理权和城市综合管理行政执法权，形成一盘棋、管到底的城市综合管理格局。

现状：城市管理模式的优劣
    从我国城市管理体制的现状看，各地城市管理模式大致可以归纳为八种，其中，各有各的优势和问题。
     模式一：城市综合管理委员会。实体的城市综合管理委员会是目前所知的最佳模式。比如广州、杭州就是如此。杭州市城市综合管理委员会下辖八个监管中心，负责对全市城市综合管理工作的监管指挥。江西省宜春市虽然名称叫做城市管理局，但事实上也是城市综合管理模式。统一城市综合管理权和城市管理综合行政执法权的城市综合管理模式，是我国城市综合管理体制努力追求的方向。
    模式二：城市管理行政执法局。1997年后在相对集中城市管理领域行政处罚权的浪潮中形成，目前全国已有大约一半的城市设立了类似机构，名称大体有三种：城市管理行政执法局，城市管理综合行政执法局，综合执法局。这种模式，通常行政管理权与执法权分离，只有城市综合管理行政执法权，没有或基本没有城市综合管理权（比如福建省漳州市），有的还是事业单位（比如山东省胶州市），类似于纯粹的执法部门，协调成本较大。政府序列的工作部门，不应当存在纯粹的执法部门，行政执法职能应当从属于行政管理职能，也就是说，一个政府工作部门应当首先有法定的行政管理职能，相应的行政执法职能自然包含其中。
    模式三：建设局或规划局下设城建监察支队或城管执法局。局下设执法支队是改革开放以来最初的管理模式之一。目前仍有将近一半的城市保留这种模式，有的挂靠在建设局（比如河南省济源市），有的挂靠在规划局（比如广东省清远市）。也有的城市成立了城管执法局，但挂在建设局（委）下面（比如山东省青岛市）。从城市综合管理的背景看，这种模式必须尽快通过高位协调机制的建立，扭转协调成本高，部门配合不力的被动局面。
    模式四：市政市容管理委员会。市政市容管理委员会是直辖市比较推崇的管理模式，比如北京市、天津市。北京市市政市容管理委员会从是符合城市综合管理职能的要求的，是实际上的北京市城市综合管理委员会，特别在2008年奥运会期间得到了检验，是保障城市基础功能发挥、维护城市运行的基本力量。北京市城市管理行政执法局原在其下，现在升格为市政府组成部门，并由公安局副局长兼任局长，执行力大大加强。
    模式五： 市政府直属城市管理办公室。这一模式有实有虚。有的只有几个人，负责协调工作，但范围符合城市综合管理的要求。有的比较实，比如湖北省荆门市、四川省西昌市，实际履行城市综合管理职能，有的还下辖有城管执法支队，职能比较完备，但未纳入政府工作部门，对独立行政城市综合管理职能不利。
    模式六：市容局（委）+城管执法局。这是先设立市容管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权的模式。比如江苏省南京市、吉林省长春市。这一模式行政管理权范围较窄，行政执法权范围较宽，行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，协调成本很高。
模式七：城市管理局+城管执法局+城管办。先将市容、环卫、城建监察单位整合成立城市管理局，后在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。比如江苏省泰州市、淮安市。
    由于行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，后来又由城市政府成立以市长为主任的城市管理委员会进行统筹协调，将办公室设在城市管理局，形成城市管理局+城市执法局+城管办模式。目前这种模式借助数字城管平台开展工作，效果不错。但主要以一把手重视为前提，书记市长一旦其他工作较忙无暇顾及，有可能出现变故。湘潭市较好的整合三个机构的职权和范围，效果也不错。但这些经验其他地方学习起来不易。
    模式八：城管执法局、市政委员会、市容局（委）多头管理。城管执法局、市政委员会、市容局（委）都是城市政府工作部门，三架马车齐头并进，分别履行城市综合管理权和城市综合行政执法权。这种模式，表面上看是城市政府对城市管理工作很重视，实际上是机构重叠，浪费行政资源，协调成本很高。

城市综合管理体制创新
    目前，城市管理的矛盾主要来自权责不对称。国务院有关文件和绝大部分研究文献都认为，城市管理是市长的主要职责之一，是指市长代表城市政府对城市一切事物的总体安排和协调。字面上，城市管理就是对城市的管理，城市所有事物都应纳入管理范畴。从这个意义上看，城市管理确实是综合管理。市长通过职能部门的设置和授权实现对城市事物的管理，如果设置合理，综合管理的目标可以实现。但事实上，一方面城市管理部门有限的职权承担了无限的责任，另一方面其它部门推出的各类“工程”又“抢走”或“忽略”了本该承担的城市管理职责，或还有其它方面的原因，部门之间的配合协调很不到位，导致城市管理矛盾越积越多，甚至成为影响社会稳定的最突出领域。以上八个模式分析已经证明了这个判断。
    城市综合管理委员会可以解决权责不对称的问题。 “十二五”规划纲要明确提出：“加强城市综合管理。”这是从国家层面首次提出加强城市综合管理的要求，对保障城市的安全运行、提高城市的运行效率、方便市民的生产生活将产生深远影响。
    这里的城市综合管理概念有别于上述字面理解和既往研究的城市管理概念。只有对城市内部的系统进行具体分析，再综合起来把握其运行规律，才能真正深入到城市管理的本质，把握城市管理的规律。
    1、城市运行特征
    城市是迄今为止人类生存和居住的最佳聚落形式，它区别于农村的最大特点是方便、有效和有序。这是靠完善的城市基础设施和有序使用来保证的。可以设想一座城市是由一定数量的人口在一个基础设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育活动所构成的一个聚合体。为城市搭建基础设施平台是城市规划建设的任务，维护基础设施平台的正常运行、保障城市空间有序使用是城市管理的工作。
    对城市基础设施平台进行细分可以发现，现代城市已经离不开道路交通运输、给水排水污水处理、能源动力供应、邮政电信、垃圾收运圾处理、公园绿化等基础支撑系统，这些系统一旦得不到保障，城市局部或整体立刻陷入瘫痪，因此称为城市基础功能。而其上的政治、经济、社会和文化体育活动称为城市衍生功能。
    2、城市空间属性
    对城市空间的分析认为，城市空间可以细分为专属空间和公共空间，专属空间是自然人和法人经行政许可取得部分使用权的空间，其它城市空间属于公共空间。城市居民的住宅空间、单位组织的办公空间即为专属空间，国家法律保护其空间使用权不受侵犯，道路广场、公园绿地等即为公共空间。
    3、城市综合管理思路
    在此基础上进行综合，维护城市基础功能和保障公共空间有序使用的工作是城市综合管理的内涵。对在基础设施平台上进行的政治、经济、社会和文化体育活动等衍生功能的维护则属城市专门管理范畴。
    城市综合管理中包含了应急管理的内容，由于自然灾害和人为因素导致城市局部或整体的基础功能丧失或不能正常运转，城市部分或大部公共空间秩序混乱，使城市衍生功能不能正常发挥，城市综合管理进入应急状态，此时城市综合管理的任务就变成如何尽快恢复城市基础功能，维护城市空间的有序使用。因此，城市综合管理必须处理好日常管理和应急管理的对接问题。
    4、城市综合管理的协调机制
    从城市行政运行规律看，权责相应是行政配置的基本要求，当出现权责不等时就要建立协调机构或机制，并保证其有效运转。城市专门管理的权责基本上是一致的，而城市综合管理则很难权责一致，因此建立由市长定期协调、城市运行管理相关部门参加的高位协调机构，建立城市综合管理的协调机制成为各城市的不二选择。除了构建城市综合管理的体制机制外，还需各领域积极推进精细化、规范化、标准化管理工作。当前有很多城市如泰州、佛山等都在尝试使这种城市综合管理机制有效运行的途径，积极探索精细化、规范化、标准化管理方法，取得了很多成功经验。
    所以建立城市综合管理委员会，辅助数字城管手段，维护城市基础功能，加强公共空间的管理，瞄准城市正常运行的目标，是城市管理的正确方向。加强城市综合管理是“十二五”规划对城市发展提出的重要任务，它是一个复杂的系统工程，既是长远的发展目标，也是迫切需要马上落地的即期任务。相信，城市综合管理，将使“城市，让生活更美好”的理念触手可及。