城市化进程中，土地始终是一个绕不过去的主题，也是提高中国城市化质量的焦点之一。中国城市发展研究院副院长袁崇法直言：“在土地管理上，特别是对农村集体土地管理上，我们还存在很多缺陷。社会的发展，不论叫新型城镇化、传统城镇化，还是中国特色城镇化，最基础的就是看能不能按市场机制运行，让人、让土地等要素充分流动起来。”

确权，让土地作为经济要素流动起来

     “目前，我国宪法对土地的界定是以延续高级社的那种认识为基础，而不是以延续建国后首部宪法对农民土地明确的产权。”袁崇法认为，这是造成现在很多问题的根本原因。
     他介绍说，宪法规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。54宪法前，土地私有，后来成立合作社，谁家有多少土地、在什么位置清清楚楚。1956年成立高级社之后，土地不分你我，只要是人民公社成员，就有一份土地，但这份土地有多大、在什么位置是不清楚的。后来虽然做了若干次修订，将城市的土地界定清楚了，比如城市土地是国有，国有土地以人民政府为代表，但是，农民的土地是以模糊不清的农村集体经济组织为代表。
    他反问：“这个农村集体经济组织到底是个什么组织？”在他看来，对于农村集体经济组织没有清晰的界定，就不是一级法人。不是一级法人，就不能成为法人代表。没有法人代表，主体就虚掉了，就只能让政府来管理。土地说是集体的，实际上最后变成了国家管理。宅基地实际上一直是政府在分配，而不是集体经济组织在分配。
     袁崇法还指出，全世界的土地有公有、有私有，政府只是政策层面上去引导，但我们国家是政府直接管理。即便是公有土地这部分，在上世纪80年代也不是很清晰：地方政府曾经有上万亩土地批准的权利，后来越缩越小，2004年前，150亩以内的土地还可以由地方政府批，到了2004年修宪，只有中央一级政府控制土地的征用、转性和开发用途。全世界的政府都管着土地的用途，但又都约束着对土地权利的干预，我们则两个都直接管控了。目前各地政府正在进行产权界定，实际上就是为了约束政府的行为。
     对于目前实施的占补平衡制度，袁崇法说，像北京、上海、浙江几乎没有土地新增资源来平衡了。据他的调研，一些地方为了拿到用地指标，往往把许多今后可能要拆掉的村庄早早划成农田，但实际上农民还住在那儿。“这样一来就造假了。一作假还怎么界定产权呢？确权把政府的作弊揭示出来很尴尬，所以有难度，或者说有阻力。不过，既然今年的一号文件要求用5年时间全部确权，现在全国都在做这件事情。”
    他表示，承包地问题不大，难的是宅基地和集体建设用地。“因为集体建设用地是不清楚的，宅基地虽然清楚，但不知道怎么去确。是确使用权，还是永久的土地产权？确了之后，拥有多大的权益也有争议。并且现在包括村庄在内的其它的集体建设用地、乡镇企业用地、养殖业用地都比较乱，处理起来很麻烦，一般就以某一年为界限，之前占的是合法的，之后是非法的。2004年国土部  曾经组织过一次土地专项调查，通过清理，把边界确定，然后再确权。”
     那么，确给谁呢？袁崇法说，“集体建设用地只能确给集体。为了防止将来集体不存在了，还要进一步将集体的受益权确给农民，也就是每一个集体经济组织的成员。在成员的认定上，现在各地都在探索中。”
     尽管难题重重，但在袁崇法看来，“老百姓的智慧是无穷的，交给老百姓，他们就会有办法。”他举例说，上海、浙江就想到一个办法，叫农龄（农业的年龄），将自然年龄加上务农的年龄就是农龄。自然年龄从出生开始，务农年龄从16周岁算，结止期是户籍转移和务农停止。形成一个完整的农龄，按比例确到每个农民的手里。
    据袁崇法掌握的情况，当地百姓对这个办法的认可度比较高。不过，由于这样的确权确定的是土地受益权，不是产权，改革并不彻底。于是，很多人提出修宪。“修宪要从两个不同层次去考虑，一个是确所有权，另一个是确受益权。宪法规定，土地是两种所有制，但还补充一句——城市用地是国有土地，在城市用地范围内不允许两种所有制存在。这在法律上、逻辑上都是不对的。”他的理由是，既然两种所有制是合理的，在城市内部应该允许集体土地所有制存在，这样，农民的小产权房在城市的规划区内才能平等地、合法地存在，农民才可以带着土地进城，产生的所有效益归他本人所有，而国家可以通过服务配套设施等以税收形式收取必要的费用，也避免土地暴利。但现在这些都不是主流意见。主流意见还是不动宪法，通过区分公益性用地和经营性用地，以调整补偿办法来继续征用土地。”
    在土地征用上，袁崇法建议应该向国外学习：“不管什么用地，全部征购，通过市场评估价出售。用于公益的，政府补贴。用于经营性用地的，政府从经营效益中收取开发费用。”袁崇法认为，进入城市社会以后，人也好，土地也好，各种社会保障也好，都要作为要素充分流动起来。发挥市场机制配置资源就是要让人和各种发展要素能够充分地流动。社会的发展，不管叫新型城镇化、传统城镇化，还是中国特色城镇化，最基础的就是看能不能在政府指导下尽可能按市场机制运行。

    制定与有产社会相应的制度，培养产权观念

    袁崇法强调：“在城市化的发展过程中，不能只看到我国城镇化率达到52%这个数字，还要看到我国正在由一个温饱的社会走向一个小康的社会。也就是说，我们正在由一个低收入、满足物质需求的社会，走向一个要获得更好的非物质形态的社会。这两者的基础是不一样的。”
    他说，过去，中国是无产阶级社会，除了农民有地外，城里人都是无产阶级。改革开放让我们成为有产社会，每个家庭至少从一套房子开始成了有产阶级。在这种情况下，不管社会结构怎样，社会层次怎样分，每个人都是一个产权持有者，社会也成为一个产权社会，然而，我们现在所有社会管理的基础是按照无产社会的基础设定，不是按照有产社会设定。”
    他还指出，在有产社会，人人都关注怎样守护自己的资产，使其保值、增值，以及获得财产的合法性如何得到保护，不受侵犯。围绕着维护自己产权的各方面的诉求是正当的，由此产生的各种各样的利益上的摩擦是一个社会常态性的矛盾，不是敌我矛盾。其次，每个人的个人利益都变成社会整体矛盾的一个支撑点。怎样处理好个人利益、整体利益，不光在农村，城市也一样，围绕着产权之间产生的利益关系，渗透着社会的每个角落。
    就目前大多数家庭纠纷都是围绕财产引起的，袁崇法认为，在社会高速向前发展的过程中，政府应该考虑通过怎样有序引导，让社会和谐。
    他坦承：“这里面的原因确实有很多。首先，现有的法律不足以精细到处理这样的事情，还得靠道德层面去处理。其次，我们过惯了无产社会，有产社会中什么是正当合理的，什么是不应该争取的，界限是不清楚的。没有几代人培养不出这样一种财产的观念。”
    他以中外养老制度以及财产观念的差异为例：在老人财产归谁的问题上，一般我们由子女继承，其实问题没这么简单。不少国家以房养老，老人将自己的房子拿到房屋银行等机构参加养老基金，消费就用养老基金的利息带本金支出，也就是说，老人靠自己的财产养老，养老由社会机构承担。而我们呢？如果家里有三个子女，老人会考虑怎么平分，实际上这是绝对错误的。房子是老人养老用的，三个子女可以不养，让社会代养，如果其中一个愿意养，老人的财产就拿来偿付，而不是继承给谁的问题。有的保姆给老人养老，最后房产给了保姆，儿女还要打官司，养老院跟保姆不是一样的吗？ 我们在处理这类案子时，法律依据相对不足
    “谁的财产谁有最后处理的权利”，袁崇法认为，正是由于这样的观念在我国还没有建立起来，所以围绕财产引起的家庭纠纷不绝于耳。
     他指出：“整个城市化走到现在，生产方式、生活方式，以及我们的社会形态都聚集到今天这个点上，城镇化面临的问题，远没有那么简单。应该发展大城市，还是中小城市，是否应该发展中西部等等这些问题，也远没有那么简单。所有的问题需要统筹考虑，构建一些合适的制度，否则就会成为城市化发展的制约因素，如果那样，城市化是走不远的，还会掉进所谓的中等收入陷阱。”