编者按：
    十八大之后，新型城镇化成为媒体和公众关注的焦点。
    从外延上讲，“新型城镇化”当指向城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的基本特征，指向大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的基本格局；从内涵上说，“新型城镇化”的核心更在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。
    因此，在考量“新型城镇化”概念时，恐怕不能仅仅算经济账，将“新型城镇化”完全工具化、数字化、理性化，更重要的是当将此视为缩小城乡差距、纾解社会矛盾的历史性契机。
    湖南长沙浔龙河生态小镇新型城镇化这一实践案例，其引发的对中国快速城市化的理性思考，其意义可能将远大于案例本身。我们相信，历史不仅将拷问着浔龙河生态小镇“新型城镇化”的“良心”，更拷问着浔龙河生态小镇“新型城镇化”的“质量”。

    位于湖南省长沙市长沙县的果园镇双河村，曾是“省级贫困村”，如今正在探索一条新农村建设和小城镇发展相结合的城乡一体化新路子。通过浔龙河生态小镇的建设，实现一、二、三产业协调发展，让农民就地城镇化。其推行的资本集中下乡、土地集中流转、农民集中居住、产业集中发展等正在引起社会各界的关注。

1  资本集中下乡：多元化的投资渠道

    受交通不便、工业基础不强等因素影响，双河村发展步伐缓慢，不少村民只能依靠外出务工解决温饱问题。1999年，和众多外出务工的村民一样，柳中辉走出山村寻求生存发展之道。10年后，他带着数亿资产回到曾经生活的农村，投资开发自己的家乡。
    柳中辉的气魄很大、眼界很高，围绕城镇化过程中村民变市民如何实现“进得来、留得住、活得好”谋篇布局，要将昔日省级贫困村建设成浔龙河生态小镇。用他自己的话说：“将浔龙河生态小镇建设成为能承载3万人左右，城乡一体、经济繁荣、生活富裕、生态优美、社会和谐、集约、智能、绿色、低碳的小城镇”。如今，他的身份是长沙县人大代表湖南浔龙河生态农业开发有限公司董事长、果园镇双河村党支部第一书记。
    通过调查发现，浔龙河生态小镇项目建设一期计划投资15亿元。其中，农民拆迁安置所需3亿元资金由增减挂钩置换用地土地收益返还进行平衡；水、电、气、网、公交车站等生活服务配套设施所需3亿元资金由相关行业或企业进行投入；国土整理、水利建设、农网改造、交通建设等基础设施建设所需3亿元资金，则整合中央、省、市、县四级强农惠农政策和新型城镇化相关专项资金进行集中投放；产业建设所需6亿元资金由浔龙河公司通过自筹及银行贷款进行投放。目前，浔龙河公司4亿元银行贷款已被建设银行总行特批为“小城镇建设”贷款，并已与省建设银行签署合作协议。浔龙河项目已投入国土整理资金1500万元，农网改造资金1200万元。水利建设部分，2013年计划投资7000多万元。
由此可见，这一项目形成了多元化的投资渠道，不仅拓宽了资金来源，同时，界定了政府、企业投资范围。在资金投向上，政府主要负责投向规划区域内的路网水电气等部分基础设施和公共服务设施建设领域，充分发挥政府投资的引导作用。企业则通过市场运作，以自筹资金和银行融资形成稳定的投资渠道，投向竞争性产业领域。
    据柳中辉介绍，项目启动之初，果园镇党委、政府就邀请深圳华纳设计院、深圳水务规划设计院等著名规划设计机构，对浔龙河小镇总规、详规进行了科学设计。在充分吸收政府相关部门、专家学者和村民意见的基础上，将浔龙河生态小镇建设定位为“现代农业型+旅游服务型+家庭农场型”小城镇。规划按照新型城镇化“集约、智能、绿色、低碳”的要求，重点围绕“五个突出”进行了设计：突出以人为本，提升群众幸福指数，创建和谐人居环境；突出可持续发展，优先考虑生态环境容量，逐步实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一；突出产业优先，立足比较优势，重点发展现代种植业及农副产品深加工、休闲文化旅游和家庭农场三大产业板块，实现以优势产业支撑新型城镇化发展；突出集约高效，盘活土地资源，充分提高土地使用效率；突出城乡一体，推动城市资本向农村聚集、城市公共服务向农村覆盖、城市基础设施向农村延伸、城市现代文明向农村辐射，实现就地城镇化。
    正是得益于高起点、高标准的规划设计，让项目获得了政策支持。据了解，项目先后被列为省重点建设项目、省“两型”示范创建项目、省“三个一”工程、省城乡建设用地增减挂钩试点、长沙市重点工程等，得到各级政府和有关部门的大力支持。长沙县委、县政府主要领导多次召开现场办公会，出台了一系列涉及水电路网等基础设施建设、税收优惠、土地收益返还等多个方面的相关扶持政策。

2、土地集中流转：村企合作下的土地改革
    双河村山地多、耕地少，为典型的江南丘陵地形地貌，农业生产以传统家庭式为主。有数据显示，该村土地总面积11584.5亩，其中耕地1177.31亩、林地6645.44亩、宅基地573亩。在这样的现实面前，浔龙河生态小镇建设的模式就是集中流转，增减挂钩，做足做活土地文章。
    早在2009年，双河村成立土地确权领导小组，对村民的土地承包经营权、山林使用权、宅基地使用权等进行勘察界定，明晰了土地产权。同时，将集体土地所有权由村界定到组。村成立土地合作社，对农民的土地进行集中流转。
根据依法、自愿、有偿的原则，村民以组为单位，将土地流转给土地合作社，合作社再将土地统一流转给浔龙河公司。公司以水田每亩每年600斤谷，林地150斤谷，坡地、水塘及其他闲置用地200斤谷的标准，按照当年国家粮食收购价以现金的形式发放租金，做到旱涝保收、优劣平等。
    调研中，村民给我们算了一笔细账，以一亩优质稳产水田为例，流转前每年收割两季，全年扣除农药、化肥、农民本人劳动力等成本后，收益几乎为零；土地流转后，仅固定收入就可获768元（稻谷价格按2012年国家粮食收购价128元/百斤计算），还可腾出身子从事其他职业。此外，坡地等以往闲置用地也可按相应标准获得固定收入，实现了“寸寸土地长稻谷”。
    同时，土地集中流转后，公司实行精耕细作，发展优质稻、绿色蔬菜等规模化种植，提高了粮食生产能力、农业劳动生产率、土地生产率及农产品商品率。
2012年，浔龙河生态小镇被纳入省城乡建设用地增减挂钩试点。依据该政策，双河村可通过腾退的农村建设用地，等面积置换城镇新增建设用地指标，并明确将土地增减挂钩置换用地土地收益全额返还，用于项目区内农民拆迁安置、公共基础设施等建设。
    同时，通过土地增减挂钩政策推动村民实行集中居住。旧房拆除后，每户村民可获得45万元左右的补偿，并可用宅基地永久使用权置换集中居住区新房。新房仅需支付成本价，1—3人户按210平方米建筑面积的基准分配，每增加1人则增加70平方米。新房具有土地使用权证和房屋所有权证，可用作抵押贷款，从而把“死资产”变成了“活资本”，解决了农民融资难的问题。通过土地增减挂钩，对土地进行复垦和全面综合整治，可新增耕地400多亩,村民集中居住后，户均宅基地建设用地由1.2亩降至0.27亩，实现了“农民生活条件改善、耕地面积增加和建设用地减少”三收益。

3、农民集中居住：考虑农民的生活习惯和生计

    实践证明，新型城镇化的核心必须是人的城镇化,必须以改善民生为立足点，提升城乡居民生活品质，促进城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化。
    项目在推进过程中，尊重民意，实现民主决策。建立了民主、公开、透明的四级决策机制，推行重大事项全村村民集体民主决策。其中，就城乡一体化试点村建设、集中居住区选址和土地合作社成立分别进行了全村村民全员投票，支持率达97.2%、98%、100%。
    在多渠道保障农民土地流转后权益方面，项目做了一些有益的尝试。其一是村集体收益分成。根据约定，小城镇建成后的部分公用性资产（村活动中心、文化宫、公交车站、商铺等）、预留的200亩集体建设用地和休闲文化旅游区内的两个经营性景点由村集体进行经营，其收益由村民按土地合作社中的股份比例进行分红。其二是根据具体情况提供了土地流转后村民养老保障问题的两种解决方案，供村民选择：在自愿的基础上，可以通过一次性将其名下的土地承包经营权流转给浔龙河公司，公司按照城镇职工养老保险的标准为其购买保险；不愿意一次性流转的农民，可以以土地流转的收入，适当提高养老保险购买水平。
    土地一贯被视为农民的“命根子”，双河村土地流转后，将土地承包经营权作为股权入股组成合作社，农户作为股东，既可按股分红，又可以通过劳动取得收入，这从某种程度上打消了农民土地流转后对保障问题的担忧。
在推进小城镇建设过程中，集中居住区按照“宜居宜业”、“两型生活”要求，依山就势进行规划布局，充分展现乡村山水田园风光。对于集中安置的村民，充分考虑村民生活习惯和长远生计需求，按照“前临街道下有门面，后有院子旁有菜地”进行设计，较高标准地建设安置用房，并在居住区配套建设50亩菜地，解决村民吃菜问题。
    同时,通过完善交通、电力、供水、燃气、信息、生活污水、垃圾处理等基础设施和加强教育、医疗、卫生、文化体育、社会福利、商业网点、金融保险等公共服务设施建设，利用区位优势，提高辐射带动能力，开发商住地产，吸引周边村民、星沙经济开发区从业人员集聚，形成占地1570亩，具有一定综合承载能力、生态宜居的“紧凑型”、“组团型”集中居住区。

4、产业集中发展：让农民就地城镇化

    从柳中辉口中我们得知，为摆脱贫困，双河村中不少村民只能依靠外出务工解决温饱问题，“空心化”特点突出。为此，浔龙河生态小镇在推进过程中坚持产业带动，把为农民创造均等的就业机会作为可持续发展的重要保障。通过增加农民就地就业和创业机会，让农民就地实现城镇化。
    在调查中我们了解到：土地流转前，双河村约有300多人在家从事水稻种植；土地流转后，通过发展现代农业，原有面积的水稻种植仅需50人左右专业从事即可完成。目前，仅建成的优质稻种植和花木种植基地就已吸纳80余名本地村民就业，人均年工资收入3.2万元，预计2013年建成的农副产品加工基地将新增80人左右的就业岗位。正在推进的集中居住区建设、乡村休闲文化旅游和家庭农场项目建设，将会陆续提供大量的就业岗位，将村里人从农业生产中转移出来的剩 余劳动力完全可以实现就地就业。同时，产业发展也为农民就地自主创业提供了良好的协作配套机会。
    为确保项目持续发展，以浔龙河项目开发为平台组建浔龙河集团公司，根据产业发展要求分设浔龙河农业科技公司、景观建设（花卉苗木）公司、旅游发展公司和小城镇开发公司。各分公司均为独立运行的股份制企业，建立了现代企业管理模式。同时，围绕项目组建了规划设计、营销策划、成本控制、建筑管理、对外宣传、外联外拓、物业管理七个专业团队。
    浔龙河公司根据市场需求，充分挖掘靠近星沙高端制造业中心的区位优势，以及丰富的自然、人文资源优势，选取现代农业、休闲文化旅游和家庭农场为三大主体产业，按照“一产为基、二产引导、三产为主、一二三产协调联动”的思路，对产业体系、产品模式、市场营运模式进行了科学的设计，形成了具有比较优势的产业体系。其中，坚持一产为基础，发展农产品种植、花木种植，以社区直销、网络营销、会员专供、单位配送等模式，实现从田间到餐桌、从田间到景点的无缝对接，满足人们对健康食品、生态景观的需求。坚持二产为引导，延伸发展农副产品深加工、景观建设，提升产业层次。坚持三产为主业，着重发展休闲文化旅游和家庭农场，其中休闲文化旅游板块依托自然、文化和现代农业资源，突出自然观光、田园风貌、生态养生、农业观光采摘和田园原生态体验，打造具有浓烈乡土特色的农村休闲旅游胜地；家庭农场板块依托现代农业和休闲旅游业，以产权式家庭农场为主要产品，以组团式销售、置换式销售为营销模式，采取个性化的设计和多元化的配置吸引市民下乡。在产业体系设计中，坚持“你中有我、我中有你”的原则，突出一二三产协调联动，彼此融合。
    正是充分挖掘自身山水秀美、地处近郊等优势，以现代农业为基础，促进了农业增效和农民增收；通过顺势延伸产业链条，构建集绿色种植、农副产品加工、休闲文化旅游、家庭农场等于一体的现代产业体系，实现了三产协调，让村民“离土不离乡，就业不离家”。调查中我们感受到，依靠带头人柳中辉及其团队的带动，不仅使本村获益，也吸引了邻村加入到新型城镇化建设中来。
    通过调查发现，浔龙河项目推进过程中,地方政府积极引导企业遵循市场机制不断壮大规模，提升产业层级和区域辐射能力，带动产业、消费结构升级，为未来培育稳定、可持续增长的财源打下了基础，推动基础设施和基本公共服务不断延伸，也赢得了良好社会效益。企业在政府政策引导、配套设施完善基础上，拓展市场空间，可以获得预期的资本回报。群众通过获得土地集中流转带来的固定收入、城镇化带来的就地就业机会以及合理的集体资产经营分红等，实现了经济收入、生活水平的有效提升。

5、案例启示

    要进一步完善政府引导、市场运作的多元化投融资体制，鼓励和吸引社会资本全面参与新型城镇化建设。在项目建设资金来源上，政府投资主要投向基础设施和公共服务设施领域，而企业则依据市场机制投向竞争性经营领域。要坚持“谁投资、谁受益”的原则，形成合理投资回报，使社会资本乐于下乡。同时，要建立科学系统的“资本下乡”公共风险评估机制，避免出现与民争利的掠夺式“资本下乡”。

    在推进新型城镇化时，要加大创新力度，通过土地制度创新释放改革红利，在确保耕地不减、粮食安全不受影响的前提下，建立健全城镇土地流转机制和城乡统一的土地市场体系，深入实施土地出让、租赁、作价入股等多种方式相结合的土地有偿使用制度改革，加速土地流转，盘活土地资产，为农业增效、农民增收提供良好保障。要形成合理的激励机制，鼓励、吸引城市有技术、懂管理的技术和经营型人才“上山下乡”。要重视农民向市民转化过程中就业方式改变所带来的教育、职业技能培训需求，加大职业教育培训力度，帮助其增强就业竞争力。

    发展方式上要处理好民生、产业和建设的关系。浔龙河项目的顺利推进很大程度上得益于很好地理顺了民生、产业和建设的关系：民生方面，土地流转后农民有了稳定的收入，项目推进提供了大量就业岗位，实现了就地就业、养老等群众最为关心的问题也有了解决方案；产业方面，依据市场，建立了具有比较优势、有市场空间、有吸纳就业能力，包含农村种植加工、乡村休闲旅游、家庭农场等在内，一、二、三产协调发展的完整产业体系；建设方面，政府先行投资完善公共基础设施，改善人居环境，企业专注投资产业，创造盈利预期，二者的良好合作增强了群众参建的积极性和热情。

    权责归属上要处理好政府、企业和群众的关系。明确政府、企业和群众三方主体权责，进而形成建设合力，是浔龙河生态小镇项目在建设推进过程中取得的一个重要实践经验。该项目建设中，政府加快职能转变,以政策引导和推动为主，在规划布局、基础设施建设、基本公共服务提供、生态环境保护等方面起主导作用，同时整合多种资源，加大政策支持，有力地推动了项目建设。浔龙河公司是项目的主要参与者,通过将资本与农村现有资源进行有效融合，为经济发展注入了活力，提高了城镇化效率和质量。群众既是新型城镇化的直接参与者，也是主要受益者。实践证明，推进新型城镇化，要合理厘清政府行为边界，既不能“大包大揽”，也不能“该管不管”。要充分尊重企业市场行为，采用市场运作形式，以提高城镇化建设质量和水平。要充分了解民意,集中民智，维护群众权益，发挥群众的积极性和创造性，真正做到让群众平等参建、共享成果。

    利益关系上要处理好产权、投资和分配的关系。推进新型城镇化，不能仅仅依靠制度刚性约束力，还需建立合理、稳定、可持续的发展红利分享机制，营造良好的多方共赢、红利共享发展模式，才能有效激励各方主体，确保政府、企业、群众参建的积极性。