首批国家新型城镇化综合试点公布以来，迄今已有两年多的时间了，按试点要求，2017年要总结出初步成果，为此，我们在综合各有关公开资料的基础上，采访了国家发改委相关负责人以及有关专家，对国家新型城镇化综合试点相关问题进行了解读。

　　试点基本情况

　　2015年2月、11月和2016年12月，国家发改委分别公布了三批国家新型城镇化综合试点地区名单：第一批包括江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)；第二批包括59个城市（镇）和14个农村土地制度改革试点地区；第三批包括111个城市（镇）。

　　第一批名单包括两个省、一个直辖市、3个计划单列市、6个省会城市、25个地级市（区、县）和25个县级市（区、县）、两个建制镇。

　　第二批除将59个城市（镇）列为第二批国家新型城镇化综合试点地区外，同时将14个农村土地制度改革试点一并确定为国家新型城镇化综合试点地区。在此之前，另外19个农村土地制度改革试点已被列为国家新型城镇化综合试点。

　　在评审第三批名单时，名单数量增加至111个，依然向中西部地区和东北地区倾斜，同时优先考虑改革意愿强、发展潜力大、特色较鲜明的中小城市、县和建制镇。

　　试点选取：统筹兼顾 适当倾斜

　　对首批试点地区，综合考虑申报地区的工作基础和试点工作方案，兼顾不同区域、不同类型和不同层级城市（镇）。国家希望各地提出符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等，从不同层面选择试点地区，每个省（区、市）的报送数量原则上控制在4个以内，应包含不同层级城市（镇）。

　　“总体上来说，试点的选取兼顾公平和均衡原则，不论东部沿海，还是中西部都有典型。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令在接受媒体采访时表示。

　　“（首批）入选的两个省级试点，主要是因为它们工作基础相对较好，积极性比较高，试点愿望比较强。其中，安徽是国家开发银行在全国第一个金融支持城镇化试点省份，双方正在基础设施和公共服务设施建设、开发园区产城一体化、现代农业、保障性住房、土地整治和土地储备等领域开展合作。”国家发改委一官员解释，同时，镇级试点也只有两个，这是因为镇级试点涉及到“镇改市”的内容，而“镇改市”意味着行政区划改革和行政编制改革，需要稳妥推进。

　　在第二批试点地区选取时，按照向中西部地区和东北地区适当倾斜、根据京津冀协调发展要求适当向京津冀地区倾斜、在长江经济带地区选择若干具备条件的开发区进行城市功能区转型试点，优先考虑改革意愿强、发展潜力大、具体措施实的中小城市、县、建制镇及符合条件的开发区和国家级新区的原则进行了评审。

　　对第二批试点地区，将剩余农村土地制度改革试点列入名单，“这也是考虑到农村土地制度改革试点与国家新型城镇化综合试点联系紧密。新型城镇化试点很重要的试点内容就是农民工融入城镇，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革是农民融入城镇的前提。”前述国家发改委内部人士表示。

　　从表格中可以看出，与第一批相比，第二、三批国家新型城镇化综合试点名单没有省级行政区出现；与第一、二批相比，第三批国家新型城镇化综合试点名单大量增加了民族地区的试点，仅第三批就有30个民族地区入围。“这与2015年之后中央加强扶贫工作有关，新型城镇化与扶贫开发两大国家重大战略体系也应相得益彰。”中国国际城市化发展战略研究委员会副主任兼秘书长蔡义鸿作上述表示。

　　试点分布：问题导向 因地制宜

　　从表1中可以看出，总体来说，县级市（区、县）、建制镇在三批试点地区中占大多数，从地级市（区、县）到计划单列市和省会城市再到省级行政区所占比例越来越小；从第一批到第三批，省级行政区、计划单列市和省会城市、地级市（区、县）都呈降低趋势，县级市（区、县）、镇呈上升趋势。

　　三批试点名单覆盖了省级行政区、计划单列市和省会城市、地级市（区、县）、县级市（区、县）、镇四级行政区域。

　　对此，中国（深圳）综合开发研究院常务副院长、中国国际城市化发展战略研究委员会委员郭万达表示，这主要是基于问题导向，因为大、中、小城市新型城镇化中面临问题不完全重合，都需要选取代表，保证各方面全覆盖到；县级市（区、县）、镇在试点中占据绝对优势，是因为考虑到这个层面是我国城市的基本单元，还是我国城镇化问题的主要承载体，另外，这一级城市在我国城市数量中占绝对优势，将来总结和推广经验时更具适用范围，更具复制和推广经验的价值，同时，在这一层面开展试点，操作性和可行性更强。

　　从表2中可以看出，总体来说，中西部地区的试点数量占绝对优势，且呈上升趋势；从第一批到第三批，东北地区试点数量先升后降，东部地区降低后变化不大。

　　早在2014年，时任国家发改委副主任徐宪平介绍，目前我国东部地区京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但这些地区现在面临的生态环境压力和国际竞争压力在加大，需要调整优化转型升级。反观中西部地区，资源承载能力相对较强，人口较少，但潜力却没有得到发挥。

　　郭万达强调，中西部地区的试点数量占绝对优势并呈现上升趋势，是因为中西部地区的城镇化面临问题更大、更多，城镇化水平更低，也表现出国家将中西部的城镇化摆在相对更重要的位置。推动中西部地区的城镇化，也是国家实现地区共同发展、缩小地区差距目标的重要手段。

　　郭万达也表示，分批试点就是为了通过不同类型的试点来更全面地发现问题和总结规律，将来加以推广时做到有的放矢，因地制宜，“因城施策”，降低风险，最终实现城市的全面发展以服务城市居民。

　　试点任务：分批解决 各有侧重

　　第一批和第二批要求到2017 年各试点任务取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验，到2020年在全国范围内全面有序推广试点成功经验。

　　第一批试点的主要任务是建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式、综合推进体制机制改革创新。

　　第二批试点要求重点在农民工融入城镇、新生中小城市培育、城市（镇）绿色智能发展、产城融合发展、开发区转型、城市低效用地再开发利用、城市群协同发展机制、带动新农村建设等领域，根据批复的各试点城市（镇）任务，结合本地发展实际，重点突破薄弱环节，积极探索，闯出新路。

　　2015年12月，国家发改委政策研究室主任施子海表示，无论是第一批还是第二批，着眼点都是深化相关的改革，试点领域和方向上，在2014年新型城镇化试点总体实施方案中已经作了明确的规定，同时，发改委也鼓励各地在城乡统筹、多规融合、社会治理、农业现代化等方面适当增加一些自选动作，开展其它配套性、关联性改革探索。施子海还表示，应该说，第二批的试点任务，在总结梳理第一批试点成效的基础上，根据新型城镇化发展新趋势和新要求有了进一步拓展。

　　第三批试点要求到2018年取得试点任务的阶段性成果，形成可复制可推广的经验，到2020年在全国范围内全面有序推广试点成功经验。

　　第三批试点要求结合当前新型城镇化发展实际，坚持突出地方特色，重点在农民工融入城镇、新生中小城市培育、中心城市建设、城市绿色智能发展、产城融合发展、地方文化保护传承、城乡统筹发展等领域，根据批复的各试点城市（镇）任务，结合本地发展实际，重点突破薄弱环节，积极探索，闯出新路。对第三批试点，同时要求，在试点过程中，各地区要落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严格保护耕地，划定永久基本农田；控制城镇用地无序扩展，严格控制城镇建设占用耕地，积极盘活存量建设用地，鼓励城镇低效用地再开发，划定城镇开发边界；要以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，优化生产、生活、生态空间，推动建设功能好、交通畅、环境优、形象美的新型城镇。

　　除了各批次试点的任务侧重外，郭万达表示，各批试点还面临着共性的问题：农民的市民化，包括户籍、福利、社保等方面；投融资的机制问题，包括融资平台的安全性、土地财政的依赖问题、社会资本、产业园区以及涉及到的房地产问题；还有城镇化中的环保，甚至城市文化、历史的保护和延续……新型城镇化，“新”在城市的发展理念、城市布局、以人为本、如何可持续发展这些目标上。解决城镇化中面临的这些问题，才能实现城镇化的各项目标。