新城是否生逢其时
    面对一座座问题新城，有人就问，我们这个时代是否真的需要新城?这个问题的答案是肯定的，而且对于目前的中国来说，建设新城意义重大。

一、城市化加速发展需要新城

    当前，我国已经进入历史上空前的城市化快速发展阶段。“十一五”期间，我国城市化率由43％提高到47．5％，提高了4．5个百分点。2011年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中对我国“十二五”期间的城镇化率提出了明确要求：“‘十二五’期间，将积极稳妥地推进城镇化，城镇化率从目前的47．5％提高到51．5％。”有研究还表明，到2050年，我国城市化率有望达到70％左右，按此计算，我国每年约有1000至1200万人从农村转移到城市。人口大量涌人城市，随之而来的是对城市居住、就业和公共服务设施的巨大需求，而我国目前许多城市中心区、老城区已经十分拥挤，难以承载更多的新增人口。例如，北京、天津、上海、广州、深圳等一线城市人口增长最快，“大城市病”较为严重，在此状态下，万万不能再让人口大量涌入这些城市。而且这些城市为了缓解人口激增、交通拥堵、环境恶化、公共设施短缺、名胜古迹遭受破坏等诸多问题，纷纷要求把人口和功能向外部转移。
    这种情况下，建设新城就成为顺应城市化发展趋势，成为有效解决城市发展空间不足等问题的有效途径——新城一方面可安置从大城市(母城)疏散出来的人口和产业，另一方面也可吸纳外来投资及城市化进程中不断涌向中心城市的大量农村剩余人口。对于目前阶段的中国而言，新城建设势在必行。

二、优化城市空间布局需要新城

    城市规模在较小的时候适宜采用单中心格局，而当城市规模扩大到一定程度后，单中心格局就开始显出多种弊端，多中心格局则更为科学。长期以来，由于缺乏有效的调控手段以及规划落后于城市化发展的需求，我国多数大中城市的空间布局一直在不恰当地沿用以前的单中心模式——大城市中心区由内而外沿着交通道路呈现“摊大饼”式的扩张，而这种模式极易导致各种城市病。如上所言，随着我们城市化的快速发展，大量的人口首先涌入的是大中城市，在这种情况下，怎么防止大中城市采取“摊大饼”式的空间扩张，就显得尤为重要。从西方国家的经验来看，建设新城是一种调控和优化城市空间结构、防止城市无限度蔓延的有效手段，如伦敦、巴黎等城市，都是通过在城市外围设置一定的永久性绿化隔离带，然后在郊区建设卫星城，这对于阻止大城市中心区的无限扩张起到了显著效果。

 三、改善居民生活品质需要新城

    随着物质生活水平的提高，人们对于城市生活环境的要求也逐渐提高。许多城市在发展到一定阶段后，多数面临着人口拥挤、布局混乱、交通堵塞、环境恶化、公共设施短缺、发展空间受限和房价飞涨等诸多问题。这其中的很多问题，是很难通过旧城改造来解决的，即使能解决，所需的成本也相当高。
    新城一般是在新的土地上按现代理念新规划建设的，它建设起点和标准都较高，如果建设得好，它能很好地解决老城存在的问题和不足。而且新城一般是中小型的城市，发展空间相对宽裕，既有城市生活条件，又能很容易地接触到乡村自然优美的环境。因此，新城能为人们提供良好的生活环境和现代化的生活服务设施，满足人们对优越居住条件和居住环境的向往。可以说新城为人们创造了新的生活方式，这也是新城建设兴起的一个重要原因。

四、驱动经济快速发展需要新城

    (一)为经济快速发展提供承载空间
    为经济发展提供空间是我国新城建设的最直接的动力。不论是解放初期还是对外开放时期，经济建设始终是我国新城建设的主线。
    在新中国成立初期，为了振兴国家经济，我国将大力发展重工业作为经济建设的重点，相应的，城市建设以重点建设新工业城市为主，为工业建设提供空间与配套，是这一时期新城建设的主要动力。对外开放时期，吸引资金、招商引资成为经济发展的重要举措，为招商引资提供空间是这一时期我国大多数城市建设新城的主要动力。自20世纪80年代中期以来，我国许多城市特别是沿海大城市为了应对改革开放的新形势，寻求经济的新增长点，纷纷在郊区设立了一批经济开发区、高新技术园区等，它们通过国家赋予的优惠政策和灵活务实的发展策略，快速成长为外向型的工业化新城区，成为大城市空间向外扩展的主要形式之一。其后全国各地经济技术开发区相继建立，再后来其他各种类型的开发区如高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区等也于20世纪80年代中后期在全国范围内兴起，不少也以产业为依托并逐步发展为综合的城市新区。进入2l世纪以来，随着城市化进程加快、城市规模急剧扩大、经济增长和产业结构演进进入阶段性发展的关键时期，我国大部分城市都先后提出了城市的跨越式发展战略，通过选择有发展潜力的城镇或地区作为突破口，集中投资，建设新城，使之具有快速增长能力和扩散能力，达到带动和促进区域经济的目的。
    (二)为经济快速增长提供动力支撑
新城建设既可为工业发展和居住提供空间，又可为社会提供大量的就业岗位，对于加快区域经济社会发展具有重要意义。进入20世纪90年代以来，以基础设施建设为主体的投资成为我国经济增长的重要拉动因素之一，这在一定程度上促进了地方政府建设新城的热情。在很大程度上，新城建设就是一场规模浩大、历时较长、以投资拉动经济增长的计划性很强的经济活动。新城建设能给区域经济增长作出多大贡献，基本上是可以看得见、摸得着、算得准的。中国社会科学院预测，我国中西部地区城市化率每提高1个百分点，GDP就会增长1个百分点；东部沿海地区城市化率每提升1个百分点，GDP则增加1．5个百分点；每增加1个城市人口可以带动2．5万元消费，每建设1平方公里的市政设施可以带动1．5亿元投资；城市建设每增加l亿元的投入，即可拉动建筑、建材、装饰和餐饮服务业等56个行业增加收入1．2亿-2亿元。由此可见，建设新城的投资乘数较大，因此，抓住城市建设这个关键，就抓住了区域经济发展的“牛鼻子”。尤其是新城建设，能够增加城市和区域经济实力，促进产业结构调整，优化产业空间布局。

新城问题根源何在
    如前节所述，我国正处在工业化和城市化快速推进的关键时期，新城建设顺应了历史发展的潮流，总体上来讲是可行的和应当鼓励的。新城建设发展过程中出现的问题，有些是属于发展中的问题，只要找到问题的根源和关键，就能够解决。那么新城建设发展中出现的种种问题，其根源究竟在哪里呢?接下来，我们将从制度、认识、规划等方面进行系统分析。

一、无法可依

     新城建设是整体性、大规模的城市建设，必须要有高度的计划性和完善的法制环境。西方发达国家进行新城运动之前，不但经过了充分的调研准备，大部分国家还颁布了有关法律。譬如，1946年英国通过《新城法》，1952年通过了《新城开发法》；1965年，法国通过《巴黎大区国土开发与城市规划指导纲要(1965-2000)》，制订了新的区域空间布局模式；1968年和1970年，美国分别通过了《新城建设法》和《城市发展法》；1956年，日本政府公布《首都圈整备法》，强调在东京100公里的范围内大规模发展卫星城市，于1963年和1966年制定了《近畿圈整备法》和《中部城市圈整备法》，从而从法律上确认了日本的三大都市圈(东京、大阪和名古屋)的发展格局。而我国当前的新城建设，规模超过上述国家新城建设规模的总和，又具备后发优势，本应有更多的经验可以借鉴，制订法律保障的条件更加成熟，但目前我国并没有专门为新城建设制定相关法律。当然，各地方建设新城的时候，一般都会各自进行总体规划，但这还是远远不够的。从法律上讲，规划属于法规层面，即使是法律效力最高的总体规划，其法律效力也低于法律。缺乏全国性和区域级的法律，新城建设的系统性和协调性就没有保障，开发建设的过程就会出现混乱。如我们前面提到的规划程序问题，如果有《新城规划法》，就可以对新城开发规划的程序做强制规定，对开发过程中的各相关主体的权利和义务做明确的规定等，这样将会避免开发混乱。

二、制度缺陷

    制度缺陷主要表现在以下三个方面：
    (一)土地财政
    我国的土地制度是一套城乡二元、政府垄断、非市场配置的制度，土地被分为集体土地和国有土地，而集体用地不能直接进入城镇建设的土地市场，必须经由地方政府依法变更为国有土地才能作为城镇建设用地，之后政府再作为独家供应者以“招拍挂”的市场化方式出让。而土地在这一进一出的过程中，其价值往往会出现几倍、十几倍的升值，而这其中的差价收益都由地方政府获得。而且，目前我国土地出让金的支付方式是将今后若干年的地租总和一次性收取，比如对于一般民用住宅70年的土地使用租金，在房地产商获得土地使用权的时候要一次性支付给当地政府，在出售房屋时再将这部分成本转让给购房者。这种方式相当于一次性透支了今后几十年政府收人来源，是一种寅吃卯粮的行为。这种制度也使得出让土地成为一种见效最快的财政收入方式，于是在有限的五年任期内，政府官员便想尽办法多征地、多占地、多卖地。据统计，2009年全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46％左右，有些地区，土地出让金占预算外财政收人比重已超过50％，甚至达80％以上。以出让土地增加地方政府财政收入，是地方政府热衷于大规模建设新城并倾向于多占地的直接动机。
    不仅如此，土地还是银行最信赖的抵押品，只要地方政府将征用来的土地转入土地储备中心，就能以土地抵押获得巨额城市建设资金，于是土地便成为地方政府快速推进城市化的工具。面对如此巨大的利益诱惑，地方政府怎么会没有大量强征农民土地的动力，怎么会不对新城开发兴致勃勃、跃跃欲试呢?
    (二)税种缺失
    1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高，地方财权大幅度下降。据统计，1994—2002年期间，中央财权平均为52％，地方财权平均为48％，中央事权平均为30％，地方事权平均为70％。在这种情况下，如果没有稳定的财政收人，地方政府根本无法提供义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种公共产品，更没有能力支持地区经济快速发展。因此，如何扩大地方财源，增加地方政府财政收入，成为各级地方政府首要考虑的问题。
    目前，地方政府的财政收人除了上面提到的土地出让金之外，另一个重要来源便是税收。我国现行税制规定增值税、企业所得税及其有关的城建维护税和教育附加税等大部分税收，仍是在生产项下征收，然后在中央和地方政府之间实行总额分成或者税种分成。在此背景下，地方政府便会想方设法做大经济规模，热衷于上各类投资大、规模大的项目。例如，建设新城就是大型的投资类项目，它的建设不仅为地方政府带来大量的土地出让金，同时带来名目繁多的税收和行政收费；工业项目，特别是能带来大额税收的重化工类项目，只要开工投产，不管有没有赢利，按生产规模，都要向地方缴纳增值税和营业税，在这样的利益的驱动下，地方政府便顾不上环境保护，于是就出现了不管是生态脆弱的地区还是应该营造良好环境的沿海旅游城市，大家都在争相抢投资、抢项目、抢工业，结果就出现了城市越来越不宜居、千城一面、经济同构、恶性竞争等的现象。而从企业的角度来讲，由于我国的保有税低、流转税高，这就造成一些企业动不动就建花园式工厂，而开发商总爱囤积土地或捂盘惜售等。
    针对以上我们提到的地方政府热衷于土地财政、发展工业以及企业囤积土地等现象，西方发达国家提供的一个重要经验是开征不动产税。例如，在美国，采用定期交纳不动产税的方式使地方政府持续获得稳定税收就是一个典型的例子。如20世纪50年代，不动产税在美国城市政府的收人中高达70％以上，到20世纪80年代仍维持在50％以上。不动产税是基于这样的理念：政府雇人把你的房屋周围的绿色维护得非常好，设施建设得比较全，你生活在这里享受到了很好的公共服务，而这些因素又能使你的房地产增值，因此你应该为此付费，不动产税就是付费的方式。它的税率是一定的，但基价不同，政府会对不同的房价的房子收不同的不动产税。不动产税的好处是地方政府能够持续获得稳定的收入来源，这会促使地方政府不断提升公共服务水平、改善环境质量，以保证所在区域的不动产增值，从而获取更多的税收。同时还会促进企业节约用地，解决城市房价居高不下等问题。针对地方政府热衷于投资建设及产业同构等问题，还可考虑将向企业征收的增值税，改为在产品最终消费地，向消费者征收消费税，这样一来，中央政府的税收并没减少，但对地方政府产生了直接影响——企业的多少与地方政府的收入并无直接联系，关键在于增加当地老百姓的收入水平，提高其消费能力。
    目前，我国针对这方面改革的呼声也越来越高并列入议事日程，如，2009年5月公布的《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》中提出要“深化房地产税制改革，研究开征物业税”；20lO年两会提案中就有“建议取消土地出让金一次性收取方式，实行分年付款”的提案等。相信随着改革的深人，将在很大程度上改变新城建设中乱占土地、大量圈地、产业恶性竞争等乱象。
  　(三)政绩观异化
长期以来，中国的大方针是以经济建设为中心，在政府领导干部考核方面也一直没有建立起科学合理的考核体系，仅是片面地用GDP及其增长速度来衡量领导干部的政绩及地区的发展，而对社会发展等方面关注不够。这种考核制度必然会导致地方政府官员错误的政绩观——只讲经济发展、GDP增长，注重“显绩”，而不顾这种发展对本地、对国家整体发展的负面影响。
    地方政府为什么热衷于建设新城?其中最大的动力就是推动地方GDP增长。正如上面我们所说的那样，城市化每推进1个百分点，基本就对应着GDP增长l-1．5个百分点。同时，在城市和农村对经济增长的贡献上，主要从事二、三产业的城市，贡献了GDP的90％以上。这就不难明白为什么政府热衷于大量建新城了。
    政绩观异化还表现在追求“显绩”上。地方政府普遍热衷于做面子工程、形象工程，已被媒体和群众所诟病，中央也三令五申进行整治，但不少地方仍然乐此不疲。原因是不容易直接被外界看见的地下工程、社会工程、无形的工作，不如高楼、公园、广场等地上工程、形象工程更容易引人注目，便于显示“政绩”。新城建设中“四菜一汤”广场、超宽马路之类的做法就是典型。2011年入夏以后，我国诸多城市呈“逢雨必涝”之态，如北京、武汉、广州、深圳、重庆、杭州、南京、南昌等轮番上演暴雨淹城、“水漫金山”的情景，这些城市的地上建设丰富多彩、雄伟壮观，但地下建设却无一例外地出现了问题。
    目前的考核机制，致使“收益内化，成本外化”成为地方官员的普遍心态，他们不计成本的大搞形象工程、政绩工程、超前发展、过度投资等，似乎已经忘记了人民的真实需求。不过，此问题目前也已得到政府的重视，现在不少地区对官员的政绩考核已逐步取消GDP指标，取而代之的是对民生的关注。如，南京市政府于2011年8月7日公布的南京郊区县(区)镇街分类考核办法，已取消GDP问题考核指标，代之以居民就业和收人等民生指标。

案例链接

    填埋河塘：城市建设的一大败笔

    过去很多城市河道、水塘遍布，后来这河塘大都被填埋，用暗沟、下水道取而代之，使“面子”变成“里子”。2011年入夏后不少城市的严重内涝就与此有关。
    以南京为例，她曾经是水网密布的城市。塘在城中、城塘相依、塘接水巷、碧水绕城是南京曾经拥有的充满魅力、极富特色的城市景观。南京四处分布的河道、沟塘、湖泊大都形成于天然，是城市之肾和天然血管，具有调蓄水和净化环境的作用，它们被填埋前是敞口的，收水特别快，然后迅速通过水网带出主城，其天然防积水内涝能力是人工阴沟、下水道无法比拟的。
    遗憾的是，几十年前还有100多处水塘的南京城，现在河塘早已被填埋殆尽。据统计，南京近10年间填埋城市河流20多条，全长超过15公里。上新河、清溪河、进香河、紫金山沟、九华山沟和城南的内秦淮河北段等均被填埋或覆盖，就连一些行洪河道，如鼓楼的内金川河等也被填掉来修路、盖楼或建绿地。进香河是南京城内一条重要河道，后被盖板，形成暗沟。惠民河是内秦淮河在城北地区的主要支流，过去该地区积水和雨水主要通过惠民河往长江排放，1998年惠民河被填埋，成了惠民大道。过去河沟纵横、水塘密布、野鸡野鸭成群的河西新城区，水塘河沟被填埋的更是不计其数，现在只有寥寥几条河沟幸存。
    这些消逝的水塘河道曾经是喧嚣都市中宁静的港湾，是市民盛夏纳凉戏水的世外桃源。市民或种藕种菱，或养鱼养鸭，河塘四周是田畦。摇曳的垂柳送来凉爽的荷风，清冽的池水映照着荻花芦叶。而且许多水塘与沟渠河道串联，形成便捷的水路交通网。水塘为什么会消失殆尽，原因可能是在决策者眼中看来并不“美观”，需要用一条条宽阔的马路、一幢幢的高楼大厦、一块块的大草坪等取而代之。也许城市的确“美”了，但是与我们息息相关的生态环境却可能糟到了破坏，一场大暴雨就能让城市瘫痪。
(文／陈鸣跃)