城市更新是未来城市建设的重要抓手。

  城市更新，成为了全国各地热议的高频词。十九届五中全会通过的“十四五”规划建议明确提出实施城市更新行动。2021年全国两会期间，“城市更新”首次写入政府工作报告，重要地位被再次提高。

  随着中国城市化进程的不断推进，我国针对城市和农村中不符合现代化社会和城市发展的建筑进行了重建和更新, 自2013年起，相继提出了“旧城改造”、“棚户区改造”以及“城市更新”等相关概念，中央层面现已将城市更新提升到远期战略规划。

  因此，盘活存量用地，提高土地利用效率将是未来新型城镇化战略的重要一环。城市更新的力度将持续加大,从而释放城市土地活力,促进城镇化高质量发展。

城市更新政策梳理

2013年7月

  《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造,稳步实施城中村改造。

2013年11月

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制 ,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营, 研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。

2013年12月

  《中央经济工作会议公报》调整产业结构、防控债务风险,促进区域协调发展、保障和改善民生(棚户区改造)。

2013年12月

  2013年12月《中央城镇化工作会议公报》明确推进新型城镇化的六大任务，强调三大城市群要以盘活存量为主,不能再无节制地扩大建设用地规模。

2013年12月

  《全国住房和城乡建设工作会议公报》重点推进各类棚户区改造 ；转变城乡规划理念，切实提高城乡规划编制的科学性；鼓励社会资本参与城市基础设施建设。

2014年3月

  《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》按照改造更新与保护修复并重的要求, 健全旧城改造机制,优化提升旧城功能。有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造,全面改善人居环境。

2015年12月

  《2015 年中央城市工作会议》提到有序推进老旧住宅小区综合整治; 推进城市绿色发展,提高建筑标准和工程质量。

2016年2月

  《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》全面提升 城市功能，加快城镇棚户区、城中村和危房改造,加快城市综合交通网络建设,实施城市地下管网改造工程，推进海绵城市建设 ，推动绿色城市、智慧城市等新型城市建设,提升城市公共服务水平。

2016年11月

  《关于深入推进城镇低效 用地再开发的指导意见(试行)》明确城镇低效用地的改造开发范围,规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等可列入改造开发范围; 鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块,申请集中改造开发。

2019年3月

  《2019年政府工作报告》提出城镇老旧小区量大面广,要大力进行改造提升, 更新水电路气等配套设施,支持加装电梯,健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施。

2019年4月

  《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》2019年起将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程,给予中央补助资金。

2019年9月

  《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》首次将老旧小区纳入支持范围, 主要用于老旧小区水电路气等配套基础设施和公共服务设施改造,小区内房屋公共区域修缮、建筑节能改造等。

2019年12月

  《2019 年中央经济工作会议公报》再次提出要加强更新和存量住房改造提升,做好城镇老旧小区改造工作。

2020年7月

  《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确城镇老旧小区改造任务,重点改造 2000 年年底 前建成的老旧小区。改造内容可分为基础类、完善类、提升类 3 类,各地因地制宜确定改造内容清单、标准和支持政策。

2020年8月

  《住房和城乡建设部办公厅关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护坚决制止破坏行为的通知》加强对城市更新改造项目的评估论证。对涉及老街区、老厂区、老建筑的城市更新改造项目,各地要预先进行历史文化资源调查，组织专家开展评估论证,确保不破坏地形地貌、不拆除历史遗存、不砍老树。

 2020年10月

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要推进以人为核心的新型城镇化,实施城市更新行动,推进城市生态修复 、功能完善工程,统筹城市规划、建设、管理 、合理确定城市规模 、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展。

2021年3月

  《 2021年政府工作报告》深入推进以人为核心的新型城镇化战略 ,加快农业转移人口市民化,常住人口城镇化率提高到65%,发展壮大城市群和都市圈。实施城市更新行动,完善住房市场体系和住房保 障体系，提升城镇化发展质量。政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。

珠三角城市更新领头羊

  在地方层面，广州、深圳和上海三座城市都相继颁布了《城市更新（实施）办法/细则》，从制度上较为全面的规定了城市中不同类型的城市更新项目开展的具体要求。天津、杭州、武汉、南京等二线省会城市，珠海、东莞、惠州和佛山等湾区城市也开始了对城市更新的积极探索。

  从政策与发展情况来看，珠三角是城市更新发展的最为领先区域。

  这得益于2008年国土资源部与广东省政府开展的省部合作，推进广东建设节约集约用地试点示范省。作为推进示范省建设的一项重要任务，2009 年8月广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约的若干意见》对“三旧”改造的总体要求、基本原则、改造范围、改造方式、用地手续、筹资渠道等做出了规定。

  2015 年，广州颁布《广州市城市更新办法》及其相关配套文件(旧村庄、旧城镇、旧厂房的更新实施办法),正式将“三旧”改造升级为综合性的城市更新。

  进入2019 后，广东省出台《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》，加速推动城市更新的意图明显。2019年9月《广东省深入推进“三旧”改造三年行动方案（2019-2021年）》中提到，至2021年，全省新增实施“三旧”改造面积23万亩以上，完成改造面积15万亩以上。其中，珠三角城市新增实施改造面积占比在80%以上，珠三角城市更新的发展空间巨大。

  广东省“三旧”改造，对于全国其他地区的城市更新发展具有较强的借鉴意义。

  广州城市更新的政策导向经历了多次的修改和调整,自2009年施行“三旧”改造起,城市更新的主导力量从早期的“市 场”逐步转向“政府”,推行政策收紧管理,强化政府管控作用,日渐重视管理细节和实施成效。

  2020年8月,广州市委十一届第11次全会审议通过《关于深化城市更新工作推动高质量发展的实施意见》和《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》,对新一轮城市更新作出重要部署 ,揭开该市深化城市更新新篇章。

广州城市更新核心政策的主要变化

  1.“三旧”改造试行期

  56号文件(2009年)，市场主动,政府让利。

  极大调动市场主体和业主参与改造的积极性,城市更新爆发式增长。

  2.“三旧”改造调整期

  20号文件(2012年)，政府主导,市场参与。

  调整补交地价的比重和收益分配方式,约束市场逐利开发,城市更新速度放缓。 

  3.“三旧”改造向城市更新转型期

  134号文件(2015年)，政府主导,市场运作。

  将“三旧”改造上升为更加综合的“城市更新 ”, 城市更新进展缓慢,微改造类型增多。

  广东省作为全国存量节约集约用地的示范省,十多年来在城市更新领域已经形成了完善的政策框架，积累了丰富的实践经验。广州市每年通过城市更新完成超过千亿的固定资产投资，并且可以供应大量的新增建设用地。

  根据《2019广东省“三旧”改造和城市更新发展报告（白皮书）》披露的数据，截至2019年，广东省累计实施改造面积82.3万亩，累计节约土地20.4万亩，节地率达42.4%。

  根据广州市住建局数据，2020年广州市全市“三旧”改造新增实施面积18773亩，完成改造面积17712亩，完成固定资产投资1006 亿元、同比增长44.75%。

  城市更新自然就成为了湾区房企补充土储的重要手段。相比竞争激烈的招拍挂拿地方式，城市更新（“三旧”改造）以更低的地价获取土地储备，保证更高的利润率，受到房企青睐。

  以深耕深圳城市更新的佳兆业集团为例，旧改项目是其重要的盈利来源。根据佳兆业集团2020年中期业绩数据，公司土储内旧改项目地价仅为9600元/平方米，土储内深圳的旧改项目地价也仅为1.4万元/平方米。同期深圳的住宅销售均价超过5万元/平方米，住宅用地公开出让的单价也普遍超过4万元/平方米。佳兆业集团于深圳在售的旧改项目均价普遍为4万元-7万元/平方米。

深圳城市更新核心政策的主要变化

  深圳城市更新核心政策相对稳定。2009年10月22日,深圳率先颁布地方《城市更新(实施)办法》,为日后的城市更新打下坚实基础。演进方向是自2009年之前的“政府推动”迈向“市场选择”,从曾经的政府主导转向市场主导与多方协作。通过市场选择开展城市更新,推进城市空间改善和产业升级。

  1.城市更新政策初创期

  211号文件(2009年)，国内第一个《城市更新方法》（211 号文件）,对城市更新工作建章立制,开始了城市更新制度建设的全面探索进程。

  2.城市更新政策完善期

  1号文件(2012年)，颁布城市更新《实施细则》(1号文件),与《城市更新办法》一起构成城市更新的两大核心政策。

  1号文件在211号文件的基础上，进一步规范了深圳城市更新活动的开展,界定各方职能分工,完善更新计划和规划的编制要求,针对综合整治、拆除重建和功能改变三类改造模式提出具体详细的实施规定。

  3.城市更新政策发展期

  290号文件,38 号文件(2016 年) ，标志着城市更新进入新一轮的政策变革。

  290号文件对接深圳的“强区放权”,实现城市更新管理和审批权力的持续下沉。38 号文件在创新实施机制、简化地价体系、提升公共服务设施水平、拓展筹建保障性住房渠道、试点重点城市更新单元开发等内容上更新了相关规定。

上海城市更新“留改拆”，“留”在第一位 

  上海的城市更新基于多年实践的日积月累，不同于广州、深圳的大力度土地制度变革支持。

  上海早在 20 世纪末就已针对旧工业、旧区开展了大量更新工作。以拆为主，速度为先。进入 21 世纪，在大拆大建更新行动的教训后，开始转变以拆迁重建为主要手段的单一更新做法，转向历史保护、多尺度、多类型的城市更新运作办法。

  自2015年5月15日发布《上海市城市更新(实施)办法》后,上海逐步借助规范化的政策办法与“试点试行”推进城市更新的制度体系建构与实践发展，强调政府和市场力量的“双向并举”。上海明确提倡“留改拆”，“留”放在第一位，为城市留住文脉，留住城市风貌，让街区可以漫步，让建筑可以阅读，让城市富有温度。

  上海城市更新核心政策的主要变化

  1.城市更新政策试探期

  项目试点(2012年)，上海各区自发探索符合自身实际的更新实施机制。

  2.城市更新政策规范期

  20号文件(2015年)，标志着上海城市更新迈入法制化建设的新阶段。

  涉及城市更新的规划、土地、建管、权籍等各个方面，为全面开展城市更新实践提供依据。

  上海城市更新工作强调“区域评估与实施计划”相结合，对更新项目实行地进行全生命周期管理,在土地出让合同中明确更新项目的功能、运营管理、配套设施、持有年限、节能环保等要求以及项目开发时序和进度安排等内容,形成土地“契约”。上海城市更新的主要流程分为区域评估、实施计划、城市更新项目实施三个阶段。

杭州“高科技”城市更新 

  作为长三角重要城市之一的杭州，改造方式上，杭州鼓励收购房产或插花式征迁，统筹多个邻近社区资源，构建15分钟居家生活圈。改造过程中，将探索“设计+建设+运营”的一体化方式，把大数据、云平台、AI等信息技术，嵌入老旧小区治理。

  总之，城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。三大都市圈的城市化进程都已经进入了缓慢发展阶段，城镇化对城市建设增量的推动效果将大幅降低。尽管从全国来看，城镇化率刚刚达到60%，但发达地区的城镇化率已经达到70%-80%甚至超过了80%。根据广东省统计局的数据，珠三角的城镇化率已经达到了86.28%，城镇化已经进入成熟阶段。而在长三角和京津冀区域，城市化率也普遍超过70%。通过城市更新的手段来完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，从而促进城市健康可持续发展。