改革开放以来，我国农村城镇呈现出高速发展的态势，城镇化水平以年均0.625%的速度递增。到2002年末，我国共有小城镇45462个，其中建制镇19060个。城镇化率已经达到 40%，超过了1998年世界发展中国家38.4%的平均水平。

        在表面的数字背后，值得探讨的是：很多地方的小城镇建设是否遵循了社会经济生活的内在规律？尤其是在中西部地区，如果再任凭“人有多大胆，地有多高产”，迷信政府的行政手段和号召能力，“创造”条件硬着头皮推进，很可能好心办坏事，甚至导致人力、物力、财力的巨大浪费。

        小城镇必须是自然形成的

    县域内小城镇包括建制镇和集镇两部分。严格地讲，集镇只具有小城镇的某些雏形，并非真正意义上的小城镇。根据有关资料统计，我国目前仅建制镇便有19060个，镇区居民户数平均为1179.6户， 镇区人口平均为4365.2人， 其中，非农业人口为2064.9人，农业人口为2300人。镇区平均占地面积2.2平方公里。镇区人口在4000人以下为13031个，占全国建制镇总数的68.4%；4000至10000人的为4605个，占全国建制镇总数的24.1%；10000人以上镇1424个，占全国建制镇总数的7.5%。可见，我国的小城镇规模普遍比较小，人口普遍比较少。

    小城镇规模小且长期得不到有效改观的一个重要原因，在于它不是对自然形成的区域经济中心的理智选择，而是政府通过行政手段“指腹为婚”产生的。从上个世纪80年代中期到90年代末，乡改镇（包括县改市、市改区）的“换牌” 风潮就在全国铺开。通常做法是，按照县域内行政区划的均衡安排，先通过“红头文件”设置一个镇级政府，再在周边设置职能部门和“七站八所”，并沿街建几所中小学校和卫生院，一个崭新的城镇便算“瓜熟蒂落”。可一旦行政区划调整撤并，遭到弃守的多数小城镇便从此“一蹶不振”，成为无田可种、无厂可工、无商可营的“废城”。

    中部地区某县级市的某镇，国土面积仅64平方公里，下辖28个行政村，人口为⒊6万， 镇区人口尚不足2000人。2004年，农民年均人纯收入仅为2656元。政府财政收入仅为299万元。同年，镇政府累计负债已高达2976万元，这尚不包括“七站八所”负债480万元，村级债务1718万元（村平负债61.36万元）。据镇长介绍，镇级政府之所以债台高筑，很大程度上是小城镇建设惹的“祸”：建造“镇前大道”耗资800多万元；建设供水工程设施耗资223 万元；建立中心集贸市场耗资30万元；干部群众集资2100万元的电缆材料厂因倒闭，而作价180万元“卖”给了私人，政府“兜底”1000多万元的亏损。“七站八所”负债，也主要是翻新办公楼以完成政府下达的“美化”小城镇的任务。镇长说，前几届政府本想通过建设小城镇来招商引资，发展工业和转移农村剩余人口，硬着头皮搞了交通、通讯、供水、供电等主要基础设施的“开场白”后，便欠下了后几届政府都还不清的“一屁股债”。

   投资者追求利润的最大化，需求的不仅仅是政府的近距离服务和优惠的税费政策，更有公共基础设施建设的相对完善、各种生产要素的自然聚集、产业集群的互利“链条”等等，这些因素带来的低成本和高效益，远超过政府所给予的优惠税费政策。但是，星罗棋布的建制镇很难产生出有效聚集各种生产要素的手段，缺乏带动地方经济增长的综合潜力。

  众多小城镇在原本上一体化的经济区域内争政策、抢市场、夺资源，基础设施、公用设施低水平重复建设，结果相互“残杀”，谁也成不了气候。另一方面，那些具有一定城市扩张能力和经济增长潜力的城镇，受制于行政区划，不能充分共享基础设施，生产要素不能有效聚集，导致发展空间狭小和辐射能力微弱，严重扼制了小城镇做大做强的发展后劲。