郝俊：中国人民大学公共管理学院

　　社会公共风险是指处于社会基础层面，以结构形式存在的潜在危害因素，可能对政治、经济、文化、生态环境等领域造成公共危机，将导致社会冲突和破坏社会秩序的风险。2015年新修订的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食安法》）中明确指出，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。纵观近年来，我国食品安全问题层出不穷，呈现出不同性质的事件集中爆发、同一性质的事件多次发生的特点，严重威胁着公众生命安全和健康，甚至导致人员死亡和经济损失，并产生广泛的连锁反应，引发社会恐慌和公信力危机，食品安全已成为影响社会公共安全和社会稳定的重大问题。《2015中国食品药品监督管理年鉴》公布的统计数据显示，2014年全国共查处生产环节、餐饮服务环节、流通环节违法食品安全案件247459件，搞毁制假窝点1057个，查处无证经营34501户，涉及物品总值36900.8万元，食品安全形势十分严峻。2016年7月14日国家食品药品监督总局发布《网络食品安全违法行为查处办法》后不到一个月时间，8月8日，新京报曝光百度、美团、饿了么等网络餐饮外卖平台存在大量卫生条件差、销售过期菜品、多家“虚拟店铺”共用同一地址、无证照经营等状况的问题餐厅，食品安全再次引起巨大的社会舆论，挑战着消费者的忍受底线。当前传统模式和“互联网+”模式所组成的食品生产经营新业态乱象丛生，亟待治理。

　　一、社会公共风险视角下的食品安全风险特征

　　（一）隐蔽性强，控制难度大

　　我国存在大量家庭小作坊式的食品生产加工企业，具有“小、散、乱、差”的特点，其中一些不法企业为了大批量生产卖相好的食品，添加剂使用无道德底线，多选择晚间在城市郊区、背街小巷、偏僻乡村中生产问题食品，隐蔽性极强。还有一部分食品生产经营企业已经走上了产业化发展道路，标准的专业化分工使食品原料加工生产流程、运输流程更加封闭，如果企业为了牟取不正当利益而进行蓄意造假，隐蔽性极强，将很难被发现。当食品安全问题在一定范围内显现时，已经呈现爆发态势，受时间、地域、手段等因素的制约，控制难度很大。

　　（二）影响面广，应对周期长

　　随着全球经济一体化进程的加快，有毒有害食品的扩散都是从一地一国向多地多国蔓延，影响面十分广泛。如2014年过期劣质肉事件中，上海福喜作为餐饮业的上游企业，为麦当劳、肯德基、必胜客、汉堡王、棒约翰等多家快餐连锁企业提供食品原料，供货源头上出现质量问题将迅速产生蝴蝶效应，影响面从上海立即扩大至全国各地。从上海福喜事件爆发到应急结束、原因调查、危害研判、应对措施制定和实施等是一个复杂的过程，需要较长的应对周期。

　　（三）极易造成社会恐慌，降低公众信任度

　　食品安全直接关系着公众的身体健康，在日常生活中受到的关注度极高。当有重大食品安全危机发生时，公众往往处于信息不完全和不对称状态，再加上信息渠道不畅通，尤其是无法第一时间从权威部门获得消息时，个人产生的心理焦虑和怀疑极易演变成社会恐慌，引起社会公众不满和社会公共秩序混乱。现阶段我国新媒体发展迅速，当食品问题爆出后，公众表达惊讶、愤怒和无奈的情绪将会通过微博、贴吧、论坛、微信等社交网络及移动客户端迅速传播，一些过激言论和负面情绪影响着人们对食品安全风险的认知与评价，甚至有人还会散布谣言、真假难辨，继而引起社会普遍恐慌，同时大大降低了公众对中国整个食品行业的信任度。

　　（四）行业形象高危，涉事企业形象危机应对能力弱

　　企业产品质量是品牌危机的最大危机源，而其运营的动态过程，还包括了企业危机公关、媒体关系、政府处理等多元因素的互动。在产品质量问题潜伏期，企业内部可能存在着运营危机和人员危机。如生产安全隐患、资金危机、技术风险、制度问题、污染问题、企业家违法违纪以及因失当言论、奢侈行为引起社会争议、员工违法违纪操作生产等。企业在食品质量问题潜伏期往往忽略风险源的存在或者主观上采取放任自流的态度，才使得产品质量问题进入到显现期，引起媒体舆论和社会广泛关注，在这一时期，企业面临突如其来的公关危机，往往处置失当，面对媒体质疑、误报、网络谣言等媒体舆情危机和政府介入调查时应急经验不足，使自己陷入处境被动的局面。如企业不配合调查、前后公开言辞不一致、故意隐瞒违法违纪事实等。而在产品质量问题结论期，对于重大食品问题事件，官方最终都会公布调查结果并为事件定性，依据食品问题危机级别及性质，企业将面临不同程度的声誉危机，在恢复名誉和信誉，企业往往做的不到位，威胁着企业未来的发展。同时，由于食品行业的特殊性，消费者对该行业的企业形象极为敏感，很容易产生“连坐效应”。一旦同行业中某个食品企业遭遇食品安全信任危机，同行业中的其他厂家也会受到波及。

　　（五）食品安全监管难度大，存在薄弱环节

　　第一，食品在到达消费者手中前，要经历初级农产品生产，食品生产加工，流通、消费等各个环节，链条长、主体多、头绪多，加大政府监管难度，直接导致“过期劣质肉”等食品安全事故的发生。第二，监管体制改革出现困局，2013年开始的国家食药改革，在地方执行上出现分歧。一方面，一些地方参照中央，组建独立的食药监管部门，另一方面，部分地方则整体合并食药监管、工商、质监、物价等部门为“多合一”市场监管局。“单列式”和“综合式”模式并行。2016年6月30日，张德江带队赴地方调查后指出，“基层建立了市场监管部门，上一级仍是食品药品监管、工商、质检等部门，上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果。”食品基层监管执法人员数量与监管范围广度不相匹配、监管队伍力量薄弱。第三，食品无良企业掺假造假手段隐蔽化和高科技化，使通过定期检查或飞行检查等监管手段查出问题的困难度加大；第四，现行法律法规不够完善，对食品违法犯罪行为处罚力度总体上比较轻，经营者违法成本很低，部分企业在利益诱惑下制假售假，食品监管行政执法环境不容乐观；第五，长期以来，食品安全事件总是按照媒体先曝光→社会舆论关注→政府应急处突→督促企业整改这四个阶段发展，这种粗放式的政府风险监管模式，只注重专项整治，而缺乏能够从源头上控制，经营者自律与执法部门监管、社会力量监督相结合的多元化食品安全监管长效机制。

　　二、食品安全已质变为社会公共风险

　　食品安全问题在“问题爆发——整改——旧问题复发/新问题爆发——整改”的循环中，已质变为社会公共风险。

　　第一，社会对于食品安全治理成效的质疑，并未减轻。2016年上半年发生多起食品安全事件，如1月30日，《财经杂志》报道我国出口茶叶中被检出含有持久性有毒物质高氯酸盐，或将威胁中国的茶叶出口贸易；2月22日，复旦大学研究人员在国际知名期刊发表文章，指出江浙沪儿童体内普遍含兽用抗生素，可能导致肥胖；3月15日，央视315晚会曝光“饿了么”网络订餐平台默许无照经营的黑作坊入驻；3月22日《检察日报》报道，上海市检察院第三分院披露一起跨全国多省市仿冒品牌婴儿奶粉案件；4月20日，经收废品老板举报并经记者暗访调查证实，在河南驻马店等地区，有人利用收购的医疗垃圾做成一次性餐具、奶茶杯，流入各地餐桌；4月15日，南京市民举报康师傅“优悦包装饮用水”中涉嫌添加工业液氮；6月6日，北京晚报曝光北京丰台区建新路附近一处城中村藏匿粽子黑作坊，每天加工五六千个黑粽子分销至小超市便利店；6月25日，海南省陵水黎族自治县一市民投诉在吃剩外带肯德基汉堡鸡肉内发现活虫等。继2015年《食安法》修订实施后，大小食品安全事件依旧频繁发生，引发媒体和消费者对食品安全的高度关注，社会公众对于能够吃上安全的食品态度消极，对食品安全治理的信心长期受到打击，对政府监管力度的质疑从未减轻。

　　第二，群众对于食品安全所引发的社会恐慌，并未好转。例如，兽用抗生素导致儿童肥胖事件经网络迅速传播后，引起了社会广泛关注以及家长的恐慌。虽然有些专家称结论太武断，有待进一步证实，但网络上对该事件的议论并未降温，网民的看法主要集中在：对政府监管工作的不信任，对国家食品安全工作的不认可；认为主要原因是畜禽养殖过程中滥用抗生素导致的；现有状况简直就是在毁灭下一代这三个方面，众多家长们则对儿童体内检出抗生素对生长发育有无影响产生极大的担忧；仿冒品牌婴儿奶粉案件中，在经媒体报道大量假冒奶粉分销至多省份后，引发社会舆论高度关注，继2008年三聚氰胺婴幼儿奶粉事件后再次惹怒中国消费者，事件曝光将近半个月后政府监管部门才做出正式回应，仅告知“假冒奶粉”检测结果是安全的，政府危机应对相对滞后，不仅没能消除消费者恐慌，反而增加了消费者的质疑，而部分假冒品牌和流入省份、流入渠道仍未公布，使得这种恐慌一直发酵，加深了消费者对中国整个奶制品行业的不信任和对政府公信度的不信任程度，海淘进口奶粉现已成为社会普遍现象。

　　三、社会公共风险视角的食品安全治理对策

　　（一）中大型食品生产经营企业要引入风险管理体系

　　对于中大型食品生产经营企业而言，消费者的信任是企业的生命线，而产品质量则是消费者能否信赖企业的关键。企业要结合自身情况引入风险管理体系，做好内控和外防，从而降低形象危机发生的概率。
内控方面，企业要通过明确风险环境信息、风险识别与评估、风险应对与控制、监督与检查四个流程实现风险内控。风险环境信息方面。首先，企业要全面梳理企业组织架构，明确企业各业务部门工作内容、权限范围、审批程序和工作职责，结合企业各业务内控要求，按照不相容职务相分离原则，制定统一的岗位授权规范，依据岗位规范建立内部风险控制体系方案，并成立独立业务组负责企业内部风险控制实施工作。其次，培育良好的风险内控意识，通过企业文化宣传、培训等方式，培养企业干部员工自觉落实内控措施、主动监督内控执行的能力。

　　风险识别与评估方面。企业通过梳理总结各业务可能产生的风险，明确风险责任主体，提出管理策略和解决方法，并与内部风险控制体系方案相结合，建立风险信息库。参照国际上对风险的通用分类方法，基于企业发展目标，由上到下，逐一分解，统一风险分类、等级、状态和评估标准，制定风险管理工作规则，并参考风险信息库及分类体系，制定统一的风险评估规范，明确评估方法、定性与定量风险评估标准，建立风险预警指标库。

　　风险应对与控制方面。企业根据风险评估结果，采用相应的应对措施，将风险控制在可承受度之内。食品生产经营企业要制定统一的流程控制规范，重点对产品生产、运输、储存等易发生失误的业务流程、因企业内、外部人员道德风险致使企业遭受损失或业务控制系统失灵的行为等关键控制点进行风险监测，如出现相应风险，应按照风险信息库和风险预警指标库中风险类别、风险等级等进行判断，找出问题原因、及时纠正，直至风险解除，并依事权划分原则确认相关责任人，依情节轻重给予相关责任追究。

　　监督与检查方面。企业应定期对内部风险控制建立和实施情况进行监督检查、对风险信息库和风险预警指标库进行完善，评价内部控制的有效性，查找现行制度中可能存在的重叠、缺失等问题并加以改进。
企业形象危机外防是建立在内控基础上的外部风险管理，针对企业内部问题所引发的外部形象问题进行防范，包括规范管理、舆情监测、智能研判、科学应对四个流程。规范管理方面，要加强企业形象宣传与信息发布平台的建设和健康运转。一是平台信息发布实行先审后发；二是定期收集整理与本企业工作相关的舆情信息，反馈公众关注的热点问题；三是规范突发事件和危机应对时的信息发布工作，避免信息发布出现前后矛盾、言辞不当等问题。

　　舆情监测方面。企业要关注网络、电视、广播、移动设备等传播媒介，以自己所在的食品领域所引发的社会焦点问题出现的极具倾向性及影响力的一些言论、观点等进行科学监测，尤其要注重网络舆情监测。在操作上，通过对主题的检索、分类以及归纳总结等，来实现对用户的网络舆情监测，及时发现重大食品安全问题报道、不实报道、不利报道、夸大报道，为危机公关、报道纠偏、处理媒体关系做好前期准备。

　　智能研判方面。舆情监测需要形成常态，同时注意对网络上出现的食品安全问题，媒体评论、网民留言进行动态监测。一旦发现舆情，第一时间予以记录并及时上报主管，进行智能研判，按照舆情等级进行分级处置。一级为非常敏感问题，即以引起媒体网民集中关注和热议，对企业发展产业重大负面影响的信息；二级为较为敏感问题，即以引起众多媒体网民关注和讨论，开始产生较大负面影响的信息；三级为一般性问题，即有产生负面影响的趋势，但未引起媒体网民集中关注的食品安全事件。发现一级舆情，企业应根据舆情内容及时召开会议，进行内部会审和法律会商，制定应急方案，统一发布口径。必要时请示上级主管单位，第一时间向公众进行信息通报，消除影响。如发现二级和三级舆情，也需按照一定程序进行处置，确保各级舆情事件得以妥善解决，维护企业形象和品牌。

　　科学应对方面。重大食品安全事件发生后，企业面对形象风险或危机，需积极应对政府调查、媒体舆论和群众诉求，及时化解危机，维护形象。在舆情监测和智能研判的基础上，应积极配合政府相关部门进行应急调查，不能出现阻拦执法、隐瞒实情的情况。媒体公关方面，企业要遵循黄金24小时原则，即在事件发生后的24小时之内通过大小媒体、企业网站、微博、微信等各种网络平台发布舆情信息，公布事件起因、事件经过、事件应急处理办法、事件涉及的利益群体、波及范围等，使大量谣言和小道消息没有流出的时间和空间，保证官方和正规信息的有效发布。其一，明确媒体无大小，要平等对待各类新闻媒体。接受采访时企业上下要保持统一口径，说话无戏言，确保每句话都真实可靠、每句话都可以公布，要对每句话负责。其二，信息经各种传播媒介发布后，要实时监测民众的反映，面对民众提出的各种质疑、批评，企业态度应诚恳耐心，改善自己的用语方式，越口语化、平民化越好，不能以任何原因进行回避或躲闪，通过及时回应、谨慎回答、积极引导，来平复民众的情绪。其三，跟踪事件调查进展，及时做好新闻补充，加强对不实报道的监测与纠偏。一旦发现不实报道，要及时辟谣，避免不良影响持续发酵。其四，企业在负有责任的情况下，可以应用媒体开展重塑形象的危机公关。通过各种传媒渠道发布信息，声明杜绝以后类似事件发生的具体做法，并对社会公众适当地道歉、忏悔、寻求公众的宽恕等。

　　（二）政府全面监管食品安全的策略

　　新一轮食药体制改革后，国家食品药品监督管理总局加强了对食品的监管力度，如2014年开始建立食品安全风险预警交流工作机制、改版官方网站板块信息，设立食品专题专栏和安全风险交流预警专栏、组建食品安全风险交流专家组、开展大型食品生产企业风险信息交流等；2015年发布《食安法》、《食品召回管理办法》、《食品生产许可管理办法》、《食品经营许可管理办法》等相关法律法规、官方网站上线食品安全抽检信息查询平台等；2016年发布《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》、《保健食品注册与备案管理办法》、《食品生产经营日常监督检查管理办法》、《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》、《网络食品安全违法行为处理办法》等管理办法，召开全国食品生产监管工作会议、开通官方微信公众号“中国食事要闻”、开展食品安全宣传周活动等。这些改革后的举措在“打基础、建机制、强能力”方面取得了一定成效。但从全国范围看，食品安全形势依旧不容乐观，食品安全事件仍频繁发生，这就要求政府一方面做好内部风险管理与责任管理，另一方面做好食品生产经营企业全面风险监督管理。

　　1.做好政府内部风险管理

　　首先，政府应理顺体制建设。面对目前出现的“单列式”和“综合式”监管模式，应成立专项调研小组展开论证，统一规范监管机构、人员编制、职能设置，明确各级监管部门之间以及同级监管机构之间的职责、监管范围，执法依据、执法程序等，避免出现执法重叠或监管盲区等情况，保证政令传达通畅、信息传递及时。其次，加强部门之间的协调配合。食品安全监管涉及部门多，存在信息沟通不畅、责任相互推诿情况，要在食品生产、流通、消费等环节过渡过程、食品安全违法犯罪行为移交衔接等方面建立责任和信息交流机制。第三，加快食品安全风险预警工作机制建设，对食品安全风险等级、风险类别、风险领域、风险项、风险特征、风险评估等方面进行提炼，总结出共性，加大食品风险预警工作对社会公众的信息公开力度。第四，加快食品安全相关法律法规的顶层设计，改变重事故处罚，轻事前预防的监管方式，变事后处罚为事前预防，加大事前处罚力度，督促指导地方监管部门制定相关管理办法实施细则。

　　2.做好食品生产经营企业全面风险监督管理

　　政府对食品安全监管重心应由突发事件解决导向向风险源导向逐步过渡，即把工作重点由事后应急处突转变为事前风险控制，加强对企业的监管创新，实现全方位的企业监管。

　　（1）政府开展全方位监管

　　一方面，通过食品监管部门的监督指导，加强企业对内部风险的管理与控制；另一方面，通过一系列法律法规与制度政策完善企业风险内控的标准与方法，加强对企业的监管。具体做法如下：①贯彻落实食品生产经营准入条件，严格按照《食品生产许可管理办法》、《食品经营许可管理办法》相关内容做好食品生产经营许可证的颁发、变更、延续、补办与注销等工作；②定期开展食品安全生产隐患排查治理。详细制定食品安全生产隐患排查治理工作实施方案，明确生产、储存、经营、运输等排查治理的重点内容，采取抽查、互查、督查等方式，对隐患排查治理工作进行逐级检查，督促落实企业的主体和部门的监管责任；③加强高毒农药、肉制品、水产品、食品添加剂、饮用水等重点领域安全专项整治，结合《食安法》等相关法律法规，开展不合格企业清理整顿工作；④加强对重点食品生产经营企业的日常安全监管。根据企业的生产经营规模、食品种类危害程度等，将企业分级，对不同等级的企业分别实施不同频次的监督检查，规范监督检查的内容、程序、方式和台账。引导企业积极采用安全可靠的新技术、新设备，淘汰落后的生产工艺和设备；⑤积极推进食品安全标准化工作。总结食品生产经营企业安全标准化工作经验，提出加强安全标准化工作的指导意见，制定相应的鼓励奖励政策，推动企业开展安全标准化活动，组织标准化指导咨询机构，对基础管理薄弱的企业进行重点指导帮助；⑥通过借鉴《中央企业全面风险管理指引》、《企业内部控制基本规范》等相关法律法规和制度，制定相关政策制度来规范食品生产经营风险内控，对风险内控的节点进行规范化与精细化的管理与监督，运用全面质量管理的理念进行全面监管，强化过程管理。⑦加大食品监管全系统信息共享和信息公开力度，进一步整合碎片化的信息。如加大食品生产经营企业违规违法信息公开，建立全国统一、规范的企业黑名单制度，通过官方网站设立“企业黑名单”模块及时向社会公众公开等。⑧加大对消费者饮食习惯和消费观念的科学引导，通过官网微博、微信、手机客户端等媒介定期发布食品消费指南，培养消费者正确的消费理念。

　　（2）政府倡导并引入对企业风险的社会监督

　　有人的地方就会有食品，食品安全关系到每个人的切身利益以及整个社会的稳定，政府需通过广泛的社会动员，强化全社会对食品生产经营企业风险的监督，发挥社会力量与媒体对企业的监管作用，促使企业强化风险内控与形象外防。

　　全方位的社会监管主要是发挥媒体、社会组织与公众的作用，调动社会各界积极性，对企业进行全面监督。在社会监督中，政府监管部门有权威性和内部的整合力，但是专业性和监管人员规模存在劣势；社会组织具有专业性优势，但在权威方面有欠缺；广大公众虽然在权威性和专业上明显不足，但若能调动其监督管理的积极性，则能充分发挥占人数规模绝对优势的“群众战”效应，有效弥补政府监管部门和社会组织的人力不足问题。

　　具体来说，在政府食品监管部门方面，发挥权威优势，通过完善法律法规和规章制度、规范化的执法手段进行权威监管。在社会组织方面，发挥专业优势，通过中国食品协会、中国消费者协会等一系列社会第三方组织对企业进行专业监督。在公众方面，充分调动公众参与食品监管的积极性，一方面，要做好宣传工作，利用各种渠道普及食品安全教育和可以获取官方食品安全信息来源的方式，形成广泛的群众维权意识，另一方面，鼓励公众参与到食品监管相关法律法规的修订中，如近日国家食品药品监督管理者总局正在面向社会对《食品安全事件调查处理办法》公开征求意见，就起到了很好地示范作用。第三，目前我国实行的《食品药品违法行为举报奖励办法》中规定最高举报奖励按案件货值金额的4%—6%给予奖励，并设置每起案件奖励原则上不超过30万元。过低的奖励标准使社会公众和企业内部员工不愿承担举报风险，举报热情大打折扣。当举报违法的收益高于参与违法收益时，人往往愿意选择更正义的途径获取金钱。政府应提高食品投诉举报奖励金额，用重奖方式，激发出社会公众，尤其是食品生产经营企业内部员工的监督热情。这样可以有效发挥人数规模效应，改善基层监管人员不足、监管不力的情况。在媒体方面，其一，进一步加强与新闻媒体的日常沟通联系，通过媒体做好宣传工作，提升食品安全监管的公信力；其二，引导媒体正确发挥舆论监督作用，强化媒体报道的责任意识，按照尊重客观事实、公正透明、及时精准的原则进行报道。

　　通过全方位的社会监督促使食品生产经营企业采取措施进行形象外防，并由外而内进行内部风险控制及相关管理、制度、人员等的纠错与改善，从根本上减少违规违法食品安全事件的发生。

　　【注：本文系中央政法委委托课题“社会公共安全风险防控机制研究”（政法研（2016）11号）的研究成果。】