编者按

　　9月19日，北京市出台了《进一步推进户籍制度改革的实施意见》，将取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。至此，在我国不断推动户籍制度改革的背景下，全国31个省市自治区已取消农业户口与非农户口区分。那么，关系到每一位普通居民的农业和非农业户口是如何产生的呢？城市化委员会为读者梳理了我国二元户籍制度的发展轨迹。

 中国户籍制度创于解放战争末期。1948年中央社会部下发《新解放城市的公安工作介绍》文件，指出：“户口工作是管理城市的重要环节，是建立革命秩序、掌握社会动向，了解阶级关系、限制坏人活动的工作基础，是公安工作不可缺少的工作”。

　　1950年，公安部召开第一次全国治安行政工作会议， 明确了户口工作的任务：“发现、控制反动分子，管制他们不许乱说乱动，……以巩固革命秩序。”

　　1951年7月新中国首个全国性的户籍法规《城市户口管理暂行条例》颁布，《条例》只是“城市”的户籍管理制度，户籍的工作还局限在大中城市，农村的户籍工作还没有正式开展。最初的户籍制度，并不限制民众的居住和迁徙自由，城乡之间，城市与城市之间的人口流动并没有特别的限制。《城市户口管理暂行条例》第一条即开宗明义地说明：“维护社会治安，保障人民安全及居住、迁徙自由。”

　　1952年，“三反”“五反”运动后，城镇工商业开始萎缩，大量工商户歇业停产，全国失业、半失业的人数约280万左右。其中失业、半失业工人约有120万。到1952底，全国无业者有376.6万人。

　　城市失业严峻，大量农村人口又涌入城市，造成城乡冲突。于是，政府干预农民进城。

　　1953年，中国开始执行第一个五年计划，全面移植苏联的计划经济体制，优先发展重工业。而这一年也是户籍制度统一的关键一年。最直接的影响因素之一，就是统购统销政策。

　　农民被过度征购，虽然劳作更加辛苦，收入却明显减少，生存状况持续恶化。于是从1954年春开始，大批农民纷纷背井离乡，外出谋生。1954年的迁移人数为2200万人，1955年上升为2500万人，1956年又继续加大，达到了3000万。许多人流入城市后，有的生活无着流浪街头，有的沦为乞丐，甚至偷盗犯罪。

　　问题暴露后，开始采取政策，遏制农民流入城市。在此之前，户籍建设的重点在农村，这时，中央便加快了农村的户籍制度建设步伐。

　　公安部制定工作计划，针对户口管理提出了两点新要求，都是针对农村的，一是要求大中城市掌握农村流入大城市的人口变动；二是针对统购统销以来农民紧张局势，严格监视农村中心怀不满的坚持反动立场的分子，及时打击有现行破坏的反革命贩子和刑事犯罪分子。

　　1955年春，农民的粮食被过度征购，又遇上了天灾，全国各地农民普遍发生闹粮风潮。中央不得不紧急整顿统购统销政策。

　　1955年8月，国务院正式颁布《农村粮食统购统销定量供应暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件，把粮食的计划供应指标与城镇户口直接联系起来。在农村，实行粮食定产、定购、定销（简称“三定”）的办法，明确农民自己解决吃粮问题；在城市，在“按户核实”供应的基础上，规定对非农业人口一律实行居民口粮分等级定量供应。

　　随着统购统销政策的基本定型，对户籍管理又做了相应的调整，一方面加紧了城乡户籍管理制度的建设，把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来，一方面加强了对迁徙人口的管制，将原先由民政部掌管的农民户口登记、统计工作移交到公安部处理。

　　上述工作的开展，形成了新中国城乡户籍管理制度基本框架。户口对民众生活越来越重要。据北京、天津等城市1956年时的统计，公民经常需用户口证件作证明的事项，即达30多种。

　　1957年公安部给国务院的报告中，首次对宪法规定的公民居住和迁徙自由作出新的解释：当前控制城市人口不但符合广大人民根本利益，而且也符合广大群众的利益……正是为了保障公民真正居住迁徙自由的一种正确措施。《人民公安》杂志进一步解释：宪法上所指的居住和迁徙自由，是指不违背国家、人民利益下的自由，而不是不顾国家利益和集体利益的个人决定自由。所以，不准随便迁移户口，不违背宪法的规定。

　　1958年全国人大常委会以毛泽东名义签署《中华人民共和国户口登记条例》，《条例》在法理上沿用了上述公安部的解释，标志着中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。

　　《条例》规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这是控制人口迁徙的基本制度，即农民要求迁入城市，需要先向拟迁入的城市户口登记机关申请，城市户口登记机关审查合格后，签发“准予迁入的证明”，若审核不通过，就不能迁入。这实际上就是，户口登记机关彻底控制人口迁徙，改变了建国以来人口自由迁徙的情况。

　　1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

　　1977年，国务院第一次正式提出严格控制“农转非”，此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

　　1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

　　2011年3月14日，温家宝总理在北京表示，将积极稳妥实行户籍制度改革。

　　2012年1月的北京市政府公报公布，其中发布的北京市“十二五”城乡经济社会一体化发展规划指出，北京市将启动户籍改革试点，二元户籍管理制度将向居民统一户籍登记管理制度过渡。
 
　　2014年7月31日，国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定了建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台，特大城市将实行积分落户。

　　新的户籍制度将按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

　　2016年9月19日，随着《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》对外正式发布，全国31个省、市、区均出台了户籍制度改革方案，取消农业户口与非农业户口性质区分。