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　　修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》在通过审议并正式对外公布后，引发社会广泛关注。就此热点，《城市化》杂志特邀城市化委员会城市可持续发展专委会专家顾问、中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授、中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君专业评论。

　　宋国君：中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授、城市化委员会城市可持续发展专委会专家顾问

　　同以往版本相比，新版《大气污染防治法》的处罚、管控力度空前，这将让污染者不敢轻易“以身试法”，这也是新法最突出的亮点所在。虽然新法对一些问题进行了改善，但根本性的进步不多，在概括性、逻辑性、原则性等问题上，以及固定源排污许可证制度、移动源及面源防治方法等问题上，都值得继续研究与探讨。

　　例如，新法在“大气污染防治标准和限期达标规划”中分别谈到了“大气环境质量标准”与“大气污染物排放标准”，我认为这两种说法均不够精确，用“空气质量标准”与“排放控制标准”更能传达要表述的内容。再如，针对燃煤污染防治，新法的表述不是很好，我认为，只要说明国家将根据燃煤使用用途，分别制定燃煤产品标准就可以了。任何产品都要有标准，若燃煤的用途分为很多种，理应根据用途分别制定不同的质量标准，所以，从科学性与简洁性角度考虑，无需在法律条文中对这些具体问题进行描述。

　　新法某些条文的逻辑性也有失严谨。比如，国际惯例通常将空气污染源划分为固定源、移动源和面源。新法划分为：燃煤、工业、机动车船、扬尘和农业。按照这一逻辑，既然已对燃煤加以控制，势必也将对燃气进行约束，但新法却又没有提及燃气问题，这是否说明燃气就没有污染？其实，燃烧天然气会排放大量氮氧化物，这本身就是污染物。同时，新法中提到的“扬尘”虽然与“农业和其他污染防治”同属于面源类污染源，但显然 “农业”与“扬尘”不是并列关系。由于存在逻辑问题，机动车船也未能按国际惯例被概括为移动源，对移动源的排放控制也就无法从“更清洁的油品，更清洁的引擎，更快的行驶速度，更短的行驶距离”四个方向加以规范。

　　在原则问题上，新法“总则”提到“防治大气污染，应以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行”。要知道，源头治理与末端控制相对应，如果源头治理技术不成熟，该怎么办？对企业而言，从成本有效性的角度考虑，若末端控制技术已十分成熟，不用花太多钱就能有效解决污染问题，那就无须从源头治理污染。因此，“源头控制”并非公认原则，在污染治理的理论中也没有这样的提法。

　　对于新法提到的“优化产业结构和布局”，我认为这烙有计划经济的痕迹，本质上就是计划经济思维的产物。在我国，怎样才称得上产业结构和布局的优化？是否某一产业不适宜在如北京这样的城市中发展，移至河北，布局就合理？我认为政府应做的是提出空气质量标准要求，严格管控企业达标排放。企业若想在人口众多且对空气质量有严格要求的城市立足，就必须达到严格的排放标准要求，我想，他们自己会衡量成本，若付出的代价太大，就会主动离开。因此，产业结构的调整不应由大气环境质量决定，而应由市场和产品需求决定。市场机制要求在已有空气质量标准、污染物排放标准的情况下，法律不能直接干预企业如何生产、经营和达标排放。同样，新法中“调整能源结构”的提法也存在相同问题。

　　我国是社会主义市场经济体制国家，污染者付费原则是市场经济国家普遍采用的环境管理根本性原则之一，我们理应遵循。但新法却提出“县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入……”，“加大对大气污染治理的财政投入”这一提法显然有悖于污染者付费原则。

　　在空气质量目标上，“大气污染防治标准和限期达标规划”中提到，未达到国家大气环境质量标准的城市应编制大气环境质量“限期达标规划”。只有给出明确、可行的规划并规定明确的期限，才能保证地方政府在限期内按时达标，因为对地方政府而言，目标量化、清晰是真正的压力来源。然而，新法并未设定达标的具体期限，只给出了按“国务院或者省级人民政府规定期限”的答案。至于国务院或省级政府规定的期限会在何时、以何种形式颁布，新法并未明确。以北京为例，在空气质量达标问题上，完全可以将空气质量何时达标，是任意一天都不能超标、还是允许有10%、5%或1%的波动等具体问题加以规定，有了具体规定，北京在执行新空气质量标准时才能有三、五年内的量化指标。制定、执行新的空气质量标准，在三、五年内实现，时间上也合理，因为五年后或许标准又会被重新修订。因此，在法律条文中，我们需要量化空气质量目标，不需要全部另行规定。

　　还有排污许可证制度，这是解决大气污染（固定源是主要污染源）问题的关键所在，它对固定源管理有具体要求，且颁发排污许可证的过程也一定要经过严格的信息公开。因此，新法中明确“排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”，同时又提到“国家对严重污染大气环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门确定严重污染大气环境的工艺、设备和产品淘汰期限，并纳入国家综合性产业政策目录”。某一工艺或设备对大气环境是否有污染，正是通过污染物排放是否达标来衡量的，这反映出，大气环境管理的本质就是管理污染物达标排放。若明确告知企业，污染物排放标准两年及五年后的标准是什么，不达标便不再发放排污许可证，企业自然会在规定期限前采取相应措施进行治理。因此，只有明确排放许可证制度，明确污染物排放标准，才能督促企业在严格的监管要求下做好生产规划。这也要求环保部门需制定细致的污染物排放标准。我相信，通过标准的及时更新和排污许可证制度的约束，一定能解决绝大多数污染问题。

　　对大气污染的管理机制，新法中提到“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。”不可否认，联防联控的想法很好，但何为联防联控？怎样进行？在重点区域大气污染防治协调中，京津冀是最典型的例证，若三地城市逐个协调，难度太大。国际上解决此类问题的方法是设置空气质量管理区，利用空气流域机构去管理区域间的空气污染问题。我认为，空气流域机构的管理效率要明显高于联防联控，若长三角、珠三角、辽宁中部城市群等区域联防联控起来需要四、五个甚至十来个城市间进行协调，那就不妨把它们变成一个空气质量区，将空气质量区视作一个机构，再统筹综合管理，成本也将大大小于联防联控。

　　虽然新法存在一些问题，但已有很大进步。在环境管理不断走向专业化的今天，环保部门应朝着制定合适、科学、丰富排放标准的方向迈进。在防治大气污染中，我们更应该让法律手段起到重要作用。