■ 英国是最早把城市规划作为政府管理职能的国家，其城市规划一直由卫生部负责。1909年颁布的《住宅与规划法》是世界上第一部城市规划法律。英国城市规划的卓著成效引起世界各国的广泛关注。
　　 ■1957年，美籍法国地理学家戈特曼在他发表的《大城市群：东北海岸的城市化》中将城市群归纳为两大功能，即枢纽功能和培养功能。韩国政府推动小城镇培育事业，掀起促进小城镇发展高潮。
　　 ■“世界经济论坛”使达沃斯小城出了名，法国戛纳一年一度的电影节，同样使戛纳家喻户晓。没有产业的城市就像找不到工作的待业青年，是很难成才的。
　　 ■对于大城市以及大都市区的治理，在西方国家出现了建立大都市联合管理机构的现象，形成地方城市政府自治与大都市联合政府的双重机构，有可能成为一种趋势。
　　
　　
　　公共干预：从健康到住房
　　
　　 英国是工业革命的发源地，也是全球第一个实现工业化和城市化的国家。19世纪前半叶，英国工业化和城市化高速发展，以蒸汽机和铁路为代表的技术创新推动工业向城市大规模集中。从15世纪末开始到19世纪中叶，英国大约用了3个世纪的时间完成了城市化。1760年，英国城市化水平为10％，1800年为26％，到19世纪中叶便超过50％，1900年达到75％。
　　 但是，由于城市基础设施匮乏、劳工住房短缺、生活环境恶化，导致传染疾病蔓延，危及社会安定和经济发展。这些都促使欧洲各国政府相继采取了有力的行政干预来改变城市环境。西方各国政府对城市化的引导和规划首先是着眼于城市卫生防疫和环境保护。例如在卫生部门成立后的50年中，英国的城市规划一直由他们负责。面对日益严重的城市问题，英国先后制定了《公共健康法》（1848年、1875年）、《住宅补贴法》（1851年）、《住宅改进法》（1875年）、《工人阶层住房法》（1890年）、《住宅与规划法》（1909年）等一系列有关环境卫生和住房标准的法规，采取公共干预政策引导城市化发展。
　　 均衡发展也是政府推动的主要方面。从20世纪20年代开始，英国北部的传统工业城市出现经济衰退的迹象。为解决城市化发展中区域经济发展不均衡问题，政府扶持北部区域的发展，防止南部区域的过度发展，在一定程度上缓解了区域经济发展的不均衡。二战结束以后，随着大规模重建、人口快速增长和小汽车日益普及，英国出现郊区化趋势。对此，政府采取设置环城绿化带和建设新城的城市规划政策，强调新城居住人口和就业岗位之间的相对平衡，较为成功地遏制了大城市的无序蔓延。20世纪末，英国的城市人口比重接近90％。
　　 英国是最早把城市规划作为政府管理职能的国家，政府在城市规划体系中发挥主导作用的方法和成效引起世界各国关注。1909年颁布的《住宅与规划法》是世界上第一部城市规划法律。1947年颁布《城乡规划法》，奠定了英国现代规划体系的基础。
　　 日本政府同样在工业化和城市化发展中发挥积极作用。根据人多地少和资源匮乏的国情，以较小的社会和环境代价获得了较快的经济发展。从20世纪50～70年代，以技术进步为主导的工业高速增长，带动城市化加速发展，为大量农村富余劳动力提供了就业岗位，城市化水平从1950年的37.3%迅速上升到1975年的75.9％，年均递增1.5个百分点。为了缓解大都市圈的过度集聚所带来的区域发展不平衡问题，日本政府自20世纪60年代起，先后制定五次全国综合开发规划（分别是1961～1968年、1969～1976年 、1977～1986年 、1987～1997年、1998年至今）和一系列法规，并编制三大都市圈发展规划。
　　 无独有偶，韩国在工业化和城市化初期，由于忽视农村发展，导致城乡差距不断扩大。从20世纪70年代初开始，韩国政府将农村发展列入国家战略，开展了声势浩大的“新农村运动”，在工业化和城市化过程中同步推进农村现代化。针对首都圈过度集聚问题，韩国政府制定了相应的法律、政策和规划，特别是先后四次编制了《国土综合开发规划》。20世纪90年代以来，为了应对经济全球化的挑战，改善区域发展的不均衡状态，韩国政府实施地方都市圈战略，实现地方与首都圈经济的协调发展。
　　
　　 城镇体系：“一枝独秀”不如多中心发展
　　
　　 对于幅员辽阔的国家，合理的城镇体系规划不容忽视。以美国为例，美国共有51个州，3043个县（郡），35153个市、镇。其中，300万以上人口的城市有13个，20万～100万人口的城市有78个，10万～20万人口的城市有131个，3万～10万人口的城市878个，几千到3万人口的小城市（镇）达3.4万多个。美国城市的规模差别很大，但以10万人以下的小城市（镇）居多，大约占城市总数的99.3％。
　　 南美洲国土面积最大的国家――巴西，共分26个州和1个联邦区。1999年，全国共有5509个市。其中，100万人口以上的城市共有12个，15万～100万人口的城市有79个。而15万人口以下的城市有5428个，占城市总数的98.6％。
　　 美国、巴西不仅城市数量多，并且以中小城（市）镇为主，而且城市的聚集度很高。大量小城市(镇)在快速发展过程中，围绕大中城市周围布局，逐步形成密集的城市群(带)，从而形成了大中小城市（镇）相互配合、错落有致的城镇体系。
　　 从区域布局看，美国有3个主要的城市群（带），分别是东北部都市群、五大湖南部的工业城市连绵带、加州城市群。巴西的城市群（带）尽管没有美国那么明显和完善，但在城市化过程中城市带的特点也已凸显。例如从圣保罗、里约热内卢到贝洛奥里特的大都会区已经基本成形，周围聚集了大批中小城镇。
　　 再看德国的情况。与法国巴黎的“一枝独秀”相比，德国城市分布形成了“多中心”格局，共有11个大都市圈，分布在全国各地，聚集着4430万人口，占全国总人口的一半。德国的中小型城市更是星罗棋布，数量多且分布均匀。全国大中小城市580多个，其中百万人以上城市只有3个，而人口在2万～20万左右的城市却占了60％左右。全国8200多万人口，1/3左右居住在2000～2万人规模的小城镇里。
　　 日本、法国等发达国家也以发展中小城市为主，如日本到1980年，全国共有城市约670个，而百万人城市只有20个，中小城市占97％。
　　 城市带的形成和大量卫星城的兴起，不仅有效地解决了传统上靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模扩张所带来的缺陷，抑制了大城市规模过于膨胀的问题，而且有利于大中小城市在空间和产业布局上相互依存和配套，形成功能互补的城镇体系。
　　
　　变动趋势：大中小城市协调发展
　　
　　 从世界城市化未来发展的基本趋势不难看出，大城市化和城市群的地位将会更加突出。1957年，美籍法国地理学家戈特曼在他发表的《大城市群：东北海岸的城市化》中首先使用了大城市群这一概念。他将城市群归纳为两大功能，即枢纽功能和培养功能。大都市带或城市群成为全球经济竞争的重要节点，当今世界一些最为发达国家的大城市地区已经成为世界经济、贸易、金融中心。例如美国的纽约-波士顿-华盛顿城市带，人口约占美国的25%，不仅是美国最大的商业贸易中心，还是世界最大的国际金融中心。加拿大、美国西海岸的城市带也成为很重要的经济中心区，城市发展呈现区域内城市优势互补、联动发展的态势，形成更大范围、更高层次的都市圈甚至跨国的城市圈。
　　 据联合国经社理事会的研究，未来将会有更多的城市人口居住在50万以上人口的大城市中，尤其是500万以上人口的城市占比将有一个较大的提高，从2007年的15.2%上升到2025年的17%，其中规模在500万～1000万的城市数目将从30个上升到48个，人口规模超千万的城市由19个上升到27个。这些巨型城市将主要分布在亚洲、拉美和北美地区。同时，随着大城市的不断扩张，使若干个城市之间的边缘逐渐靠近，最终连成一片，形成巨大的“城市带”。
　　 另一趋势则是中小城市（镇）的重要地位逐渐加强。在城市化的不同阶段，中小城市的发展和作用也表现出很大的差别。从国际经验看，城市化一般经历3个阶段。第一阶段主要表现为人口向城镇集中，并因此促进村镇发展为小城镇，小城镇向小城市转化，大中城市的规模日趋扩大。第二阶段主要表现为人口流向城市的速度加快，大中城市迅速发展，小城镇发展速度相对减慢，甚至出现萎缩和停滞状态。第三阶段人口继续向城市集中，但速度变慢，主要以流向中小城镇为主。同时，大城市人口也向小城镇迁移，由此推动小城镇快速发展。
　　 自20世纪40年代起，美国的城市化进入第三阶段，即人口向城市集中的过程仍在继续，但速度已经放慢，乡村人口主要流向中小城镇，甚至出现大城市人口向郊区小城镇迁移的郊区化或逆城市化趋势。1980年的人口普查表明，在整个70年代，美国50个大城市的人口下降了4％，而这些大城市周围的小城镇的人口则增加了11％，中等城市的人口增加了5％。伴随着中小城市（镇）人口的聚集、产业的扩张和企业数量的增加，中小城市（镇）的商业活动日益活跃，带动了中小城市（镇）经济的发展。60年代以后，美国的中小城市和小城镇得到较快发展。
　　 巴西的城市化起步晚于美国，目前处于城市化的第二阶段，即人口急剧向城市特别是少数几个大城市和特大城市集中的阶段。城市的扩容和人口的膨胀，给大城市带来了日益恶化的交通、环境、社会和住房问题。为了缓解大城市的压力，巴西在圣保罗老市区50～80公里半径范围内建设了8个环境优美、交通便利的卫星城，引导人口流向这些中小城市和小城镇。
　　 韩国曾经历过高速城市化，但随之出现了农村空心化、城乡发展差异扩大、区域发展不均衡加深等一系列问题。作为应对措施之一，韩国政府自20世纪70年代以来，采取了一系列政策措施，促进小城镇发展，形成“小城市培育事业”阶段（1972～1976年）、“小城镇培育事业”阶段（1977～1989年）、“小城镇开发事业”阶段（1990～2001年）。新世纪初，韩国政府先后制定《地方小城镇培育支援法》（2001）和《小城镇培育事业10年促进计划（2003～2012年）》（2002，行政自治部），掀起新一轮促进小城镇发展高潮。
　　 由于区域发展较为均衡，小城镇兼有交通便捷和接近大自然的双重优势，拥有比大城市更为宜居的生活环境，目前发达国家的小城镇发展已经较为完善，在整个城镇体系中占有重要地位。不少国家的大城市非常重视卫星城的建设，并将其作为缓解人口压力和经济、社会、环境问题的重要手段，加以统筹考虑。
　　
　　发展诀窍：产业定位是关键
　　
　　 城市的发展必须要有自己的主题，自己的主导产业，没有产业的城市就像找不到工作的待业青年，是很难成才的。不少城市立足于自己的资源特色、环境条件，确定城市的产业发展战略定位，使城市迅速形成了自己的核心竞争力。比如瑞士的达沃斯，一年一度的“世界经济论坛”使达沃斯小城出了名，会议经济进一步带动房地产、旅游、餐饮业、交通等相关产业。法国戛纳一年一度的电影节，同样使戛纳家喻户晓。
　　 从美国城市化的进程看，许多城市和小城镇原先都是围绕企业发展起来的。例如西雅图市的林顿镇，因为波音公司而出名；硅谷的高科技企业云集，成为世界上最充满活力的小城镇群带。尽管各国城市的规模大小不一，历史文化和市容市貌各不相同,但不同城市的主导产业突出、特色鲜明。比如纽约是美国的商业、金融、文化娱乐和出版中心；西雅图是微软总部所在地，电子信息产业非常发达；迈阿密是美国南部著名的旅游城市和退休老人理想的休养地。巴西的圣保罗是南美洲最大的工业和商业城市，而伊瓜苏市则以旅游业闻名。
　　 产业发展（产业结构的转换和演进）是城镇化演进的重要基础。城镇化的实质是由于生产力变革所引起的人口和其他经济要素从农业部门向非农部门转移的过程，转移的根本标志是农业比重的下降和非农业比重的上升，即产业结构的变迁。纳瑟姆将城市的发展分为3个阶段，分别与不同的产业结构相对应。提出著名的城市发展规律“纳瑟姆曲线”的美国城市地理学家纳瑟姆从人口转移的角度衡量产业结构调整的过程和城镇化发展水平。他的研究表明，工业化的进程将越来越多的人口从农业和工业生产中解放出来，为第三产业的发展提供可能，而工业化后期第三产业的迅速发展又为进一步吸纳传统产业富余人口创造了条件，从而推动城镇化的演进和城市发展。
　　 比较典型的例子如法国洛林地区由传统的煤炭、钢铁工业向高新技术产业、复合技术产业的转型；素有“德国工业之引擎”美称的鲁尔区由以煤炭、钢铁为主的产业向贸易、信息产业等的转型；而前苏联顿巴斯煤田（现乌克兰）及巴库油田（现阿塞拜疆）由于没有发展新兴替代产业，致使资源枯竭后，迅速由盛转衰。
　　
　　双城计：大都市联合管理
　　
　　 城市治理的法制化和透明化即“依法治市”。从目前的实践看，通常要求城市政府本身是一个法人，每个城市管理部门在建立前先立法，充分体现管理机构的法律权威性，以法律形式规定执行机构的权限等。按照联合国人居规划署的研究，城市政府管理的透明化意味着信息的共享和以开放的方式采取行动，是建立良好的城市治理结构的核心，有助于减少城市贫困，提高市民的参与度，是促进城市良性发展的重要途径。在过去多年里，由于缺乏一个较为透明的城市治理结构，导致了城市各阶层之间的隔离、较低的城市财政收入、城市的财政支出不能有效惠及贫困人口等城市化进程中的诸多问题。解决这些问题的一个重要办法就是提高城市治理的透明度。
　　 此外，对于大城市以及大都市区的治理，在西方国家出现了建立大都市联合管理机构的现象，形成地方城市政府自治与大都市联合政府的双重机构，有可能成为一种趋势。
　　 一种方式是成立大都市区政府，在20世纪50～70年代曾盛极一时。
　　最典型的例子是华盛顿大都市委员会和双城大都市区议会。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区及马里兰州、弗吉尼亚州的15个市县，于1957年成立了统一正规的组织――华盛顿大都市委员会，现已成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算1000万美元的正式组织。双城大都市区（位于明尼苏达州东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区）总共有372个独立的地方政府单元，包括7个县、138个市、50个镇、149个学区、6个都市组织、22个特别法院，为了解决因机构复杂多样而导致的区域矛盾，于1967年成立了双城大都市区议会。议会共有17个成员，由州长按照城市规模提名任命。
　　 还有一种方式是以横向合作为基础，组建松散型城市政府联合组织，例如大都市区地方政府协会，最为典型的就是1961年成立的旧金山湾区地方政府协会，在其全盛时期，有8个县、82个城市作为其资格成员。这些联合机构的职能一般都是协调区际利益冲突和提高资源共享程度，优点是能够充分考虑到都市区的各种功能联系，使政府在提供公共服务方面更加高效合理，促进都市区的一体化。
　　 （林梅：中央党校科社教研部副教授。本文是作者在中央党校的讲课内容，有删节）