2015年3月，全国人大、全国政协会议在京举行。本届“两会”，无论李克强总理作的《政府工作报告》，还是与会代表、委员们的提案、建言都成为舆论、媒体关注的焦点；“有权不可任性”、“行稳致远”、“精准扶贫”等更是被人们津津乐道，成为众口相传的民生热词。

　　“两会”中提及的城镇化难点、农村宅基地制度改革、生态环境保护等问题，正是中国城镇化发展进程中的关键问题。怎样透过“两会”看中国的城镇化建设？“两会”代表、委员们眼中的中国城镇化取得了哪些成就、存在哪些不足，他们又提出了怎样的思路与建议？本刊梳理出本届“两会”中有关城镇化的言论与观点，通过对各方声音的汇聚与提炼，以期为读者做一场全方位的呈现。

　　关键词一： 新型城镇化

　　视角1   《政府工作报告》

　　2015年国务院《政府工作报告》提出，要“推进新型城镇化取得新突破”。《报告》指出，“城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在。要坚持以人为核心，以解决三个1亿人问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用。”

　　对于新型城镇化的推进工作该怎样实施，《政府工作报告》给出了涉及范围全面的政策引导：

　　第一，用改革的办法解决城镇化难点问题，包括实施户籍制度改革、建立健全居住证制度、建立规范多元可持续的城市建设投融资机制、完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点、扩大新型城镇化综合试点等；

　　第二，提升城镇规划建设水平。比如制定实施城市群规划，有序推进基础设施和基本公共服务同城化；完善设市标准，实行特大镇扩权增能试点，控制超大城市人口规模，提升地级市、县城和中心镇产业和人口承载能力，方便农民就近城镇化；发展智慧城市，保护和传承历史、地域文化等；

　　第三，加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。政府将坚持分类指导，因地施策，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展；对居住特别困难的低保家庭，将给予住房救助；同时，住房保障将逐步实行实物保障与货币补贴并举的措施，把一些存量房转为公租房和安置房。《报告》提出，2015年将把城市危房改造纳入棚改政策范围，并将统筹推进农房抗震改造。

　　视角2   参会人大代表

　　政府通过制定合理制度、给予优惠政策等方式，引导新型城镇化的发展进程，参会人大代表也提出了自己的思考，关注并参与新型城镇化的推进。

　　全国人大代表、四川省广安市委书记侯晓春指出，“新型城镇化需要留住农民”。在他看来，鼓励农民进城是新型城镇化的一个最大理念，“如果城镇化的保障条件、住房条件、城市的生活条件美好，农民就会留下来做城市居民。所以，新型城镇化一定要有生活和美好的理念”。他的观点是，“宜居、宜游、宜业，留得住农民，这就是新型城镇化要实现的根本目标，也是人民群众的需求。”

　　同为全国人大代表的安徽省阜阳市委书记于勇则有不同看法，他认为，推进新型城镇化要“破除土地、户籍、资金等要素制约，促进城乡公共服务均等化，实现就地就学、就地就医、就地消费、就地享受公共服务”。他说，“对中西部地区而言，实现农民‘离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化’的就地城镇化，是新型城镇化的本质要求。”

　　作为本届“两会”的热门话题，“新型城镇化”不仅引起全国人大代表的热议，各省、市等地区的人大代表也纷纷在地区“两会”上发表观点。

　　河南省鹤壁市淇滨区人大代表李杰表示，“《政府工作报告》中提出，要科学推进新型城镇化，就要重点提升单元组合型城市建设水平”，这十分必要。他以自己生活的淇滨区为例，指出“提升建成区功能，提高商务中心区和中心城区辐射带动能力”，“加强城市精细化管理，切实发挥数字城管平台作用”等都可以提升城市管理水平。

　　福建省泉州市人大代表甘木林则以县级市晋江为例，将目光聚焦在城镇化中的“人”。他希望通过完善“相关的经济社会制度，进一步保障和实现公共卫生、义务教育、社会保障等基本公共服务均等化，实现外来人口在居住和生活方式上的转变”。他说，“要打造‘以人为本’的新型城镇化，人口市民化是核心关键，加快外来人口融入晋江更是不可回避的问题。”

　　视角3    领域学者、专家

　　全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾说，“城镇化的前提是孩子幸福成长”。无论《政府工作报告》还是人大代表言论，都突出了新型城镇化以“人”为核心的基本原则。户籍制度改革、建立健全居住证制度、推进城市基础设施建设、改造棚户区和城乡危房等，目的也都在于提高老百姓的生活水平。

　　3月3日，全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻发表观点，指出“新型城镇化最关键的是人的城镇化”。他说，“新型城镇化有一个很重要的特点，是强调人的城镇化，人的城镇化就是要解决如何使城市的转移人口，也就是我们通常说的农民工实现市民化。”

　　辜胜阻有多年的城镇化调研经验，他指出，目前城镇化、市民化面临五大难题：“就业保障不稳定”、“公共服务缺钱”、“农地改革滞后”、“安居梦想难圆”、“过客心态严重”。辜胜阻说，“现在的户籍制度对大量民众而言并不适用，特别是农村户籍的含金量很高，像宅基地、承包地、林地，以及各种补贴，若让其放弃农村户籍、获取城市户籍，农民工或面临纠结。”针对这些难题，他提出了“二维路径”的概念，即一方面让一部分有稳定就业和稳定住房的人，在自愿的基础上落户城市；另一方面为大量不能落户和不想落户的外来人口提供公共服务。

　　不同于对户籍持“宽容”态度的“二维路径”，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示，“从今年开始户籍制度改革需要加快，人口城镇化要提升”，应当“以户籍制度为重点来推动人口城镇化进展”。他说，“去年我国城镇化率达到54%，但户籍人口城镇化率只有36%”，“如今我国城乡两级户籍制度还没改变，农民工的称号也没有取消，户籍制度改革有利于实现公平发展。”

　　关键词二：宅基地制度

　　视角1   两会提案议案

　　2015年2月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。

　　会议决定，授权国务院在北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》中，关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。集体建设用地使用权将可被出让，农村集体经营性建设用地入市被允许，被征地农民分享土地增值收益的比例也得到了提高，试点地区将对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。

　　土地问题是城镇化建设中的核心问题，宅基地制度又是土地制度中的重要组成部分。伴随着33个区域试点的推行，“两会”代表委员就新型城镇化将带来的土地新机遇展开了热议，其中，民革中央提交了编号为0301“深化土地制度改革，稳步推进城镇化”，主题为“允许城市居民购买农村宅基地”的提案——这份提案也成为今年“两会”国土资源部督办的两个重点提案之一。

　　民革中央认为，农村闲置的住房和土地既是巨大的发展资源，又可提高土地利用效率、增加农民收入，所以，要探索建立农村土地流转市场体系，为构建城乡统一的土地市场提供方法和途径。提案建议，可考虑以推进农村建设用地上市改革为重点，在不违背土地规划的前提下，允许城市居民购买农村宅基地，通过吸引社会各界的广泛参与，达到既令农民获益，又能促进城市建设发展，提高土地利用效率的效果。

　　视角2    部委（基于实践经验的）协商

　　在3月6日召开的政协“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”提案办理协商会上，国土资源部副部长胡存智透露了当前土地改革实践探索的新进展：目前，大概有10个省已经出台或正在制定集体建设用地流转的规章制度，国土部也正在研究制订关于深入开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的指导意见，这个意见已经几易其稿，希望能尽快出台，形成在国家层面可以操作执行的政策意见，以促进农村集体建设用地进入土地市场，公开出让。

　　不仅国土资源部，国家发改委、公安部、民政部等部委均有高层前来参加此次提案办理协商会。与会的国家发改委副主任徐宪平表示，国家发改委正在调研的基础上抓紧编制《城镇化发展规划》和《促进城镇化健康发展的政策意见》。这些发展规划和政策意见，将框定城镇化进程中新的土地发展格局。

　　事实上，在33个试点区域议案通过、民革中央提案公布以前，就已经有多地在规划政策上，对农村集体建设用地的入市做出了不同探索，比如：农业大省河南于2015年1月出台措施，探索农村宅基地有偿退出机制，要求各地市建立农村宅基地退出“资金库”，对自愿退出宅基地且不再申请新宅基地的农民，给予一次性经济补助；河北省委、省政府出台的《关于全面深化农村改革的若干意见》，提出要坚持分类指导、有序推进农村土地制度改革，通过试点探索农村宅基地流转、集体经营性建设用地入市，最大限度地激活农村土地资源等。

　　此外，经国务院、国土资源部批准，安徽芜湖、江苏苏州、广东深圳等地也都相继开展了农村集体建设用地流转试点。国土资源部政策法规司和其他相关部门，正在就地方试点形成的模式、经验进行总结。

　　视角3    学者、专家观点

　　“两会”期间，中央农村工作领导小组副组长陈锡文接受访谈称，如今正在进行的农村土地承包经营权确权登记颁证，使农民“敢于流转，也敢于规模经营了”，国家的制度设计中对土地利用有非常明确的规定，仅靠宅基地入市很难直接改善农民生活，“县城一个房子值多少钱，农民卖一个房子又值多少钱？卖完了你叫农民怎么去城里安家，缺的钱谁给？”他指出，“城镇化是一个自然过程，农民家庭真正挪到城里，没三四代做不到。”

　　针对现行的土地制度，全国人大代表、清华大学教授蔡继明在“两会”中提出了修改《宪法》第十条第一款“城市土地属国家所有”的议案。蔡继明分析，农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里，其中至少70%是宅基地，真正属于经营性建设用地的乡镇和村办企业用地所占比例很小，约占10%。要使农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的条件下，在城市建设中和国有土地同等入市、同权同价，从而建立城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起到决定作用，涉及到对相关法律法规的修改，其中包括《土地管理法》、《城市房地产管理法》等。

　　蔡继明说，十七届三中全会上就曾有关于“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的表述，但是数年来，该项工作进展缓慢，原因在于土地的征收条例、补偿条例要以《土地管理法》为依据。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，其他相关法律的制定也都以此为基础，因此必须修改《宪法》中有关城市土地国有制的条款，“城市土地应该由单一的国家所有制改为国家、集体和个人所有的多元所有制”。即使是列入城市规划圈的农地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式变成国有建设用地，而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。“这样修改之后，其他的一系列跟土地有关的法律法规才能够相应修改，十八届三中全会中建设城乡统一的建设用地市场这样一个精神才能够得到贯彻。”

　　关键词三：生态环境

　　视角1    政府态度

　　2015年3月4日，十二届全国人大三次会议大会新闻发言人傅莹就新《环保法》（即：《环保法修订案》）实施等问题答记者问，指出我们国家以超快的速度进入工业化，同时也以超快的速度造成了环境的透支。环境问题已经成为当前社会普遍关注的一件大事，2014年4月24日，《环保法》完成了25年来的首次修订，并已于2015年1月1日正式施行。

　　傅莹表示，这部被称为“史上最严的环保法”的新《环保法》，经全国人大常委会4次审议而出台，“是‘有牙齿’的环保法，对污染‘零容忍’，惩治措施也是非常严格的。”比如，依据新《环保法》，可以对违法企业按日计罚，可以查封、扣押，甚至责令其限产停产，可以对违法人员实施移送拘留，并对监管失职的行政人员做出行政问责。

　　傅莹的发言代表着政府的决心，李克强总理所作的《政府工作报告》也将对环境污染的治理摆在重要位置。李克强指出，“环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理”，“要严格环境执法，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价；对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚。”

　　如何保护现有的生态环境？《政府工作报告》提出，“森林草原、江河湿地是大自然赐予人类的绿色财富，必须倍加珍惜”，“要推进重大生态工程建设，拓展重点生态功能区，办好生态文明先行示范区，开展国土江河综合整治试点，扩大流域上下游横向补偿机制试点，保护好三江源”，“扩大天然林保护范围，有序停止天然林商业性采伐。2015年新增退耕还林还草1000万亩，造林9000万亩。”

　　保护生态环境与经济发展并不相悖，《政府工作报告》在提及产业发展时，强调“要大力发展风电、光伏发电、生物质能，积极发展水电，安全发展核电，开发利用页岩气、煤层气。控制能源消费总量，加强工业、交通、建筑等重点领域节能”，“积极发展循环经济，大力推进工业废物和生活垃圾资源化利用”。《报告》指出，我国节能环保市场潜力巨大，要把节能环保产业打造成新兴的支柱产业。

　　视角2    全民关注

　　有与会人员做了现场统计，在3月4日的新闻发布会上，获得提问机会的记者，每5个中至少有1个想提与新《环保法》有关的问题。记者们不仅关注政府对环境保护的态度，而且希望采访到新上任的环境保护部部长陈吉宁，甚至陈吉宁以何种方式进入人民大会堂北大厅会场，都成为记者关注的焦点。

　　参与“两会”的记者对环境问题发出了一系列追问，“两会”期间，百姓对生态环境的关注也居高不下。以关键词“法律＋有牙齿”在百度网页搜索，结果达到近74万条。来自淘宝网的数据：2月底至“两会”开幕初期，环保相关产品的搜索量骤升，“两会”开幕前一周，以“雾霾”为关键字搜索产品的指数环比增长10223.5%，“口罩”的搜索指数环比增长272.7%，“空气净化器”的搜索指数环比增长684.2%。

　　“两会”委员、代表多来自不同地区、从事不同职业，在本届“两会”中，他们不约而同地对环保保持了较高的关注度——究其根源，正在于社会各界对环保工作的关注。全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅说，“‘牙齿’要有力，还得‘张开嘴’，需要制定配套的法律法规。‘长牙齿’就是要让污染者付出代价，让重度污染者的责任受到追究。”

　　有一些人大代表来自县、地级市政府，他们一方面承载着所在地区民众希望改善环境的期待，另一方面承受着经济发展的压力。很多地方的环境保护和经济发展之间并没有形成良性互动的关系，这些县、市的政府领导人员在其代表身份和工作职责之间难以找到平衡点，为了GDP和就业，对于环保部门可处罚、关停污染企业的权责心态矛盾。

　　3月5日下午，人大常委会委员长张德江参加浙江代表团审议，第一个发言的省委书记夏宝龙开场即提到了水污染防治工作。张德江详细询问浙江省的有关情况后，反复强调保持山清水秀的价值和意义。同一天，在人民大会堂上海厅参加上海代表团审议的习近平总书记也对环境保护表示了格外的关注，他说，改善空气质量“不能只靠借东风啊！事在人为。”

　　视角3    专家解读

　　新就任的环保部长陈吉宁同时也是环保领域的专家，3月7日，十二届全国人大三次会议新闻中心邀请陈吉宁就“全面加强环境保护”的相关问题回答中外记者的提问。

　　陈吉宁指出，当前我国的环境形势仍然十分严峻，“表现在三个方面：一是环境质量差。雾霾的问题、水体富营养化的问题、地下水污染的问题、城市黑臭水体的问题等；二是生态损失比较严重，特别是水体的生态损失；三是由于产业布局不合理，大量的重化工企业沿河、沿湖、沿江的布局仍然带来比较高的环境风险”，“环境问题已经成为我们实现全面小康的瓶颈问题”。

　　对于城镇化进程中的城市生态环境问题，全国人大代表、全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻以京津冀为例发表了观点，他表示，“我们寄希望于京津冀协同发展”，“在大气污染方面必须要有联防联动的机制，在产业协调发展问题上亦需要共同努力。需要整个京津冀，乃至全国人民一道，来应对大气污染。”

　　空气无国界，环境无地域。正如陈吉宁在答记者问时所说，“治理雾霾，改善空气情况，需要政府、企业和公众形成合力，需要大家共同努力完成这样一个艰巨的任务”，“环境污染治理是我们每个人的责任，我们应该从我做起、从现在做起、从身边的小事做起，转变那些对环境不友好的生活方式”，“每个人的贡献就是对治理雾霾的贡献。只有通过全社会共同的不懈努力，不做旁观者，我们才能加快实现蓝天常在这样一个梦想”。