经历了30多年的改革开放发展，珠三角当前已呈现出显著的新常态发展特征，经济增速逐步由高速向中高速换挡，人口增长逐步趋缓。在新发展阶段下，广东省正在编制的《珠江三角洲全域规划》着力于探索珠三角的新型城镇化道路，通过努力实现城镇化的全面深化改革，为珠三角迈向新常态发展提供强大引擎。

    本期专栏特别邀请广东省人民政府副省长许瑞生以及两位国内资深规划专家唐子来、王富海，围绕“基于新常态的珠三角新型城镇化发展”主题展开讨论，建言献策。

    经济发展历史阶段在城市空间上的表现

    ——论新常态下珠三角提升城市发展质量的途径

   广东省人民政府副省长 许瑞生

    城市空间形态的变化是不同历史阶段下经济发展质量和水平的体现。今年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。刚刚结束的中央经济工作会议强调要主动适应经济发展新常态，并提出稳定增长、培育新增长点、加快转变农业发展方式、优化经济发展空间格局和保障改善民生五方面的任务。改革开放以来，中国特别是珠三角地区，经历了三十多年的快速城镇化进程，在当前转型发展的关键时期，以“新常态”思维谋划新型城镇化，关键在于城市发展理念的转变。

    一、主动适应“新常态”，提升城镇发展的质量

    进入“新常态”的历史阶段后，新型城镇化的关键在于提高城镇化质量，这可以从国家、城市、民众需求三个层面加以理解。

    在国家层面，前几年国家一直强调科学发展的城乡统筹等五方面统筹，城市与自然环境、人与自然和谐相处，通过城镇化扩大内需推动经济平稳健康发展，这是城镇化的大方向。需要关注的是这种扩大内需，绝不是简单的扩大规模、耗费有限资源的扩张，而是以提升质量为前提的促进发展，也就是生产效率的提升和创新驱动。

    第二个层面是城市及城市政府的内在需求。转型时期的城市政府有两大类需求。第一类是职能转变的需求。进入社会主义市场经济年代，政府的职能发生转变，政府的职责和定位需重新思考：一方面是宏观经济的稳定，发挥市场在资源分配的决定性作用；另一方面是城市各类基础设施的建设，以市民能过上健康的现代生活作为目标；第三方面是公共服务的供给。第二类是基于环境及资源承载压力引发的需求。粗放的经济增长方式带来的后果之一，就是城市受到不同程度的生态破坏和环境污染，需要采取有别于扩张型的城市发展模式。

    第三个层面是公众的需求，主要体现在两方面。第一个需求是在民众温饱之余对生活环境的需求，包括公共交通、安全卫生的饮用水的提供等等，对城市环境质量提升的期望值与日俱增，无论是良好的大环境还是小环境，民众均要求得到更好的结果。第二个需求在于参与决策以及对知情权的渴望。城市是人民的城市，市民想知道城市决策究竟是怎样一个过程，随着文明程度的提高，人们参与决策的意识也在日益提高。市民要求城市的任何决策都应有效改善自己居住环境，而非一大堆空洞的名词。

    二、经济发展处于常态的欧美城市和区域发展战略对珠三角提高城镇化质量的启示

    珠三角城市群适应新常态发展，需要了解全球范围内发达城市尤其是进入了经济稳定常态的欧美国家城市目前的发展方向。

    墨尔本被评为最适合人类居住的十大城市之一，近年政府关注的是推动知识城市和城市创意建设。温哥华市政府关注的是推动绿色产业、艺术与文化产业、住房保障体系的发展。洛杉矶的最大特色在于多元包容的城市精神和文化创意产业，政府关注通过发展文化创意产业推动经济复苏；转变汽车城市的发展模式，大力发展轻轨和地铁；坚持环保设施的建设和使用，推进垃圾回收；全面提高城市的公共服务水平，加强城市公共管理；加强财政预算管理，应对经济危机等。阿姆斯特丹被评为世界最绿色的城市，政府关注的是重点产业的发展、居住环境的改善和人力资本的积累以及城市更新，其都市型农业发展极具特色，以郁金香为主的花卉业发展实现了发展与生态保护的完美结合，为后工业化时期的城市发展转型提供成功经验。西雅图是公认美国生活质量最高的城市，政府关注推动城市微型经济发展以共享经济繁荣，并关注青少年教育与就业、可持续发展策略、社会公共安全保障等。斯德哥尔摩市政府关注的主要议题是提高城市服务质量和高密度的“步行城市”发展战略。

    与此同时，欧盟也有一些值得借鉴的经验。欧洲委员会2011年出版的“明日之城：挑战、愿景、开拓前进”报告中，针对欧洲各城市目前存在的挑战，提出了以下实现手段：正式的管理结构与更灵活的非正式管理结构相结合，克服存在的城市问题；开展城市间合作，实现一致的空间发展；土地消耗最小化；推动互联交换的方式，等等。

    三、提高珠三角城镇化发展质量的途径

    截至2013年，珠三角城镇化率已达到83.84%，未来新型城镇化发展应当在政策层面加强顶层设计，积极破解体制障碍，加强规划的统筹和执行力，实现科学规划，从容建设。

    一是“以人为本”，完善基本公共服务是首要任务。在新发展阶段，基本公共服务的内涵十分广泛，提供方式也应采取创新方式：广东绿道将“人”引入绿地中，结合绿道构成人行、自行车交通系统，能更全面发挥绿地为人服务的功能；建立具有历史价值的历史建筑名录，并设立标牌解说建筑的历史，让城市底蕴变得可阅读，这是保护历史建筑、丰富城市化内涵的简单有效办法；在绿道建设的基础上，利用边角地、控制地因地制宜建设社区体育公园，有助于进一步积极探索基本公共服务均等化和精明增长；住房保障制度需要改革创新，要尽快建立以需定建工作机制、不断创新建设模式和投融资模式、完善建设管理机构；要结合国家关于加快体育产业和体育消费发展的有关政策，形成投资健康的消费理念和充满活力的体育消费市场；通过建设城市风廊、推动南粤水更清等行动，能明显改善珠三角空气、水、环境质量，形成宜居环境。

    二是把握“一路一带”战略机遇，形成新的增长点。珠三角应争取以下方面的突破：对外积极参与“亚洲基础设施投资银行”、“丝路基金”、“亚太自贸区”等平台建设，争取国际、国家机构在珠三角设立相应机构；谋划建立港口联盟，促进珠三角与原海上丝绸之路沿线港口的互动，并进一步推动城市之间的经济合作；对内利用轨道交通的发展加强泛珠合作，拓展国内市场腹地范围；建立海上丝绸之路历史遗址保护名录，让桑基鱼塘、十三行贸易、广彩、瓷窑（纹章瓷）、外销画、侨批遗产遗址等历史遗址重新活化利用，并进一步将具有文化符号意义的丝路贸易文化转化为产业创新的重要元素，等等。

    三是运用“全域规划”创新规划管控手段。目前，广东省正在编制《珠江三角洲全域规划》，这是运用“新常态”思维指导城市化发展的具体表现。第一方面，既要突出“全域空间”，规划要覆盖水面、乡村地区等全域空间，并将空间管控单元细化、具体化；又要关注政策“多样化”，综合考虑规划在地理空间上的落地。第二方面，要利用综合交通体系以及合理布局有共享可能性的区域基础设施，统筹解决全域范围内基本公共服务均等化问题。第三方面，要有针对性地解决因概念混乱引发的土地无序利用问题，如不能以“城”谋“利”、以“园”求“地”，不能用“政策空间”来替代“实体空间”，要避免经济优惠政策驱动破坏城市空间生长的有机性。第四方面，将“可为”、“不可为”和“无为而治”的空间纳入长远空间管理体系：“可为”空间是指可以规划建设的空间，也包括部分土地与建筑的“功能康复”；“不可为”空间是划定生态红线等的生态敏感区，但不是一律严格禁止所有行为，要有利于促进其生态功能的发挥；“无为而治”空间是将把握不准的土地发展管理模式暂时控制起来，把这些空间让后人更有智慧地进行管理开发。

    四是要突破固有的行政管辖体制，创新适应城镇化发展阶段特征的协调机制。目前的管理机制是在人口还不那么多、全球经济活动关联度不高的时代建立起来的，随着城市的不断扩张和变化，市场经济活动和空气质量是不因行政区域所限定的。在新常态的经济发展阶段需要创新的区域协调管理机制，更全面界定不同层级政府扮演的不同角色，譬如：建立由相关地区部门或指定成员组成、有相应法规支持的区域协调机制来改进区域发展管理；对现有工作机构进行整合，明确区域事务协调的功能与财政投入的渠道，重点进行空间规划、交通管理、环保管理与水资源管理等实务性的管理；在各级政府以及企业之间建立起的广泛合作关系，通过若干重要的开发项目和区域公共服务，形成跨区域的社会合作关系改善区域协调关系等等。
   
    ■专家建言

    同济大学建筑与城市规划学院城市规划系主任、教授唐子来：

    珠三角地区应在制度创新方面继续先行先试

    当前，中国经济经历了30多年的高速增长之后，正处于“深化改革、转型发展”的历史时刻，如何适应“中国经济新常态”和实现“中国经济升级版”，既是挑战也是机遇。同样，对新型城镇化也是这样。

    同济大学城市规划系教授唐子来表示，新型城镇化的本质是全面的制度变革，我国新型城镇化面临的最大挑战也是制度变革。改革开放30多年来，珠三角地区始终是制度创新的先行先试者，不仅经济快速发展，也为全国提供了改革开放的不少经验，但珠三角地区的先发优势正在消失。珠三角地区应当在新型城镇化的制度创新领域继续先行先试，重新抢占先机。只有创造改革的制度红利，才能带来城镇化的发展红利。

    新型城镇化面临的最大挑战是制度变革

    唐子来指出，新型城镇化的本质是全面的制度变革。只有创造改革的制度红利，才能带来城镇化的发展红利。最重要的制度变革领域包括户籍制度、土地制度、行政管理制度和财政分配制度。

    户籍制度改革方面，由于我国现行的社会福利体系和社会保障体系的城乡二元结构都与户籍制度紧密相关。因此，户籍制度改革的本质是要逐步实现国民待遇（社会福利体系和社会保障体系）与城乡户籍体系的脱钩，促进社会福利和社会保障的城乡均等化。

    针对土地制度改革，唐子来指出，近年来，在我国的快速城市化进程中，城镇新增用地的大部分都来自征用农民集体所有土地，农村用地转变为城市用地中产生了巨大的增值收益，但并未在国家、地方政府、集体和个人之间形成合理的收益分配格局。他建议，我国土地制度改革的核心是农村土地的确权、流转和退出机制，建立农村土地征用中政府、集体、个人之间利益分配的合理格局。

    关于财政制度改革，唐子来表示，各级政府的事权和财权应当相匹配，逐渐改变地方财政过度地依赖土地收入的情况。同时，外来人口的公共服务没有得到相应的中央财政转移支付，致使发达地区缺乏户籍制度改革和消除城乡二元结构积极性和可行性的问题也有待改变。

    唐子来认为，我国层级制的城乡行政管理制度往往导致发展资源从下一级城镇流向上一级城镇（近年来，省会城市是发展最快的），同样也会导致发展资源从农村流向城镇（市管县）。城市以明显低于市场价格征用农村土地和城乡之间基本公共服务设施的显著差距都体现了发展资源配置的不公平。

    因此，唐子来建议，“城乡行政管理制度改革的核心是要赋予各类城镇和乡村都拥有相对独立的管理权限和公平的发展机会，消除过度集权制度造成发展资源配置的不公平现象。”

    突出比较优势强化差异来化解差距

    唐子来表示，不仅要以强化城乡差异来化解城乡差距，也要以强化城市之间差异来化解城市之间差距。“在区域层面上，同样要以强化区域之间差异来化解区域之间差距。依托比较优势的区域均衡发展是基本原理。”

    他强调，广东省的地域辽阔，各个地区之间的区位条件和资源禀赋的差异很大，更要突出各个地域的比较优势。

    “目前，珠三角地区的产业向广东省的落后地区转移仅是区域均衡发展的一种方式，同样重要的是，落后地区可以基于比较优势，进一步发挥市场在配置发展资源中的主导作用，形成相应的产业发展格局。”

    至于珠三角如何发挥自身特点，进一步健康发展，唐子来建议，“其一，珠三角地区毗邻香港，应当充分依托香港作为亚太金融和商务中心的优势，加强珠港之间的互补共赢关系；其二，珠三角地区呈现广州和深圳作为‘双中心’的发展格局，深圳在金融产业和高科技产业领域的发展优势不可忽视；其三，珠三角地区位于广东省内，相比于长三角地区包含一市两省，珠三角地区在区域协同发展中更具有体制优势。”

    另外他还表示，以经济增长为导向的传统城镇化之所以不可持续，就是因为忽视了城市可持续发展的经济、社会、环境和形态之间的协调关系。“因此，基础设施建设、公共服务配套和产业发展都很重要，并且是相互关联的。这就是城市可持续发展的本质所在，也是新型城镇化进程中应当特别关注的。”

    深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长王富海：

    新型城镇化要聚焦“后工业化”力量

    中国经济进入“新常态”，平稳较快发展成为经济发展的阶段性特征，同样城镇化也需适应新常态的时代背景。对此，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长王富海表示，新型城镇化不能同过去一样单纯依靠工业化的带动，而是要转变模式，打造以服务为核心推动力的新路径，同时完善国民基础福利建设，适应时代的新需求。

    “要拿生活质量作为衡量标准”

    王富海表示，珠三角地区曾是中国工业化与城镇化最早的地区，改革开放以来，随着经济的迅猛发展珠三角以其特殊的优势，吸引来自全国各地的人员参与到工业化的进程当中来，从而推动了城镇化的迅速扩张。然而在经济逐步趋于稳定之后，遵循老路径的城镇化似乎已经不能散发更多能量。

    因此，“城镇化若要实现可持续发展，就要转变发展的路径。”他认为，不能只走老路径，仅依靠工业园区等措施带动城镇化进程；而要遵从“后工业化”发展模式。

    他提到，城镇化的发展路径多种多样，工业化促进城镇化只是比较主流的一种。而后工业化则聚焦在服务上，细化到教育、福利等方面。值得强调的是，后工业化最重要的一点就是不以GDP作为衡量标准，而是将人的生活质量作为考察一切的标准。

    同时，对于珠三角地区与粤东西北在城镇化方面的差异，王富海认为后工业化则可以改变这种局面。他表示，这种差异仅从现象去看是不科学的，要理解其内在的经济、社会联系，从这个角度看差距的形成也是可以理解的。“均衡珠三角地区与外围地区需要另辟蹊径，放弃只靠工业化促进城镇化的传统思路。”

    他特别强调，新型城镇化水平与经济发展水平密切相关。以北、上、广等大城市为例，经济水平高度发达，人口密度高，城市的健康运行要求城市在基础设施建设方面要达到较高水平；而中小城镇在城镇化进程中，则要明确定位，不能盲目拔高新型城镇化的建设标准。

    “要吸引什么样的人？发展什么样的产业？基础建设、公共服务如何？收入如何？财政如何？都要一一匹配，适应中小城镇的经济发展水平。”王富海说。

    解决“留下来”的问题是关键政府需完成两大转变

    王富海认为，在过去几十年的城镇化进程中，异地城镇化一直是亟需解决的大问题。以广东为例，部分已经拥有了广东户口的“新客家人”成为珠三角地区的新成员，而还有大批人还处于“暂住”状态。如何解决这批人“留下来”的问题是目前广东新型城镇化进程中所面临的重大考验。

    他认为，对这批人采取何种办法、政策，将直接影响珠三角新型城镇化的效果。如果妥善处理，将会成为珠三角地区城镇化进程中最鲜活的经验。“要制定政策把这部分流动的人稳定下来，达到‘有恒产进而有恒心’的局面，使之成为社会的一员，促进珠三角地区城镇化的发展与完善，才能真正地将新型城镇化在新常态下发展起来。”

    王富海指出，新型城镇化进程中政府需要做到两个“转变”，一是转变单一财政来源，二是转变自身角色定位。

    首先，政府要抛弃过去发展中出现的依赖土地财政发展城镇化的路径。过去认为只有工业化、房地产才可以发展地方财政进而促进城镇化。其实，中小城镇要留住人，需要的是吸引人的优质公共福利待遇等政策。

    “中小城市的生活压力更小，环境更好，人居住舒适，这是其优点；但如何解决生存问题，才是政府需要在政策方面考虑的问题。”他指出，公共医疗保障、义务教育、住房、养老等福利的落实，才能促进城镇化，而这一切的基础则是政府需要有稳定、多元的财政来源。

    另一个转变则是要求政府要妥善处理与市场的关系，政府需明确定位，在一定的边界内发挥作用。只有明确边界的范围，才能使政府提供的公共服务高效、稳妥。在市场发挥作用时，政府需要做的是如何弥补市场失灵问题。而现在的政府管理方式是政府大包大揽，只让市场来帮忙。王富海表示，政府应放下对市场“不放心”的心态，相信市场的自我调适能力。