2013年12月中旬中央城镇化会议将提升城镇化建设质量作为目标，2014年3月份又颁布《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，使发展与安全减灾的“两难”问题，直指需要通过城乡建设发展来摆脱危机之境。2014年4月份以来，蔓延加剧的“城市病”，尤其是“新城市病”，使快速发展的大中城市成为关注重点，在多元的城市“病因”中，规划布局不完善、功能定位不合理、管理方式不科学等问题愈演愈烈。

　　2014年5月份以来的全国十多个城市的暴雨再次考验城市的底线思维：东莞女大学生被冲入下水道死亡、深圳机场再次变成“水帘洞”、广东电网60多条线路在暴雨下跳闸，这些都再次说明，拘泥于头痛医头、脚痛医脚的城市“应急”，只能一次次陷入重复错误的怪圈之中。新型城镇化建设不仅应谨防灾害陷阱，更该善于反思并总结，使灾难个案及曾有过的失误，成为城市安全发展的“推进器”。

　　据此，我认为探讨城镇化进程中的灾情发展特点及规律，对未来中国新型城镇化有效的应对灾难危机的规划发展策略尤为重要。面对日益复杂的灾害形势及由“乡村中国”向“城镇中国”的华丽转身，我们一定要为当下城镇化建设的防灾减灾保障找到对策。

　　一、新型城镇化建设要把握灾害风险的规律

　　2014年4月中旬，在《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》发布仅一个月后，全国部分省份发布地方新型城镇化规划，在它们出炉的规划中基本上没有从安全减灾可持续发展的角度提出“安全城镇化”的设计思路。对此，极有必要从国家层面强调新型城镇化建设目标的安全可持续性，尤其要告诫规划编制者应懂得必要的区域安全及综合减灾的知识，并提升能力建设。新型城镇化建设应是可持续的，就是要避免片面城镇化、空心城镇化、单向城镇化、粗放城镇化以及无序城镇化，那就要充分研究并解读中国新型城镇化发展所面临的一系列障碍及焦点问题。要承认安全减灾是左右新型城镇化发展的主要障碍之一，它在警示城镇化建设勿急功近利的同时，更强调城镇化建设要选择安全可靠的防灾逻辑与规划策略，要深刻认识城镇化建设与天灾人祸隐患间的内在关系，特别要善于找到城镇化建设中无序发展表现出的灾难新形势与新特点。

　　1.要研究国际灾情基本动态的影响

　　世界气象组织（WMO）2014年4月15日表示，建模分析表明，在2014年第二季度结束之前有可能出现厄尔尼诺现象。据有关学者分析，自1763年的19次强厄尔尼诺事件，70%以上的厄尔尼诺都发生在太平洋地震活动年，特别是1900年以来的7次强厄尔尼诺事件几乎无一例外地全部出现在太平洋地震活动年。具体看：1950年至1979年间，共有15个暖水年，其中12年都发生了8级以上强震，进一步观察自2014年4月2日—11日，智利北部沿岸近海发生8.1级地震1次、7.8级地震1次、6级地震5次。这确实说明，地震与厄尔尼诺现象有相关性。

　　厄尔尼诺现象指东太平洋海域海水的周期性变暖，它会提高气温，并影响全球或区域天气，最近一次大型厄尔尼诺事件发生在1997—1998年，已经导致成千上万人死亡和数百亿美元损失。2014年3月中旬，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）预测，估计厄尔尼诺现象在2014年夏天发生几率达50%，2014年3月末联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）也发布了气候变化对人类和生态系统影响的最新报告，强调从防灾减灾上改进气候变化经济模型。另据国际科学理事会和国际社会科学理事会发起的“未来地球计划”，在强调防灾减灾策略时，进一步明示要加强自然科学与社会科学的融合研究。

　　2013年9月中旬，瑞士再保险公司发布报告指出，全球范围内受到水灾威胁的人数超过任何其他自然灾害，其中亚洲城市面临灾害威胁的人数也最多。瑞士再保险最新出版物《关注风险：全球城市自然灾害风险排名》中阐述了自然灾害风险指数，并对全球616座城市面临的人身和经济风险做出比较。瑞士再保险首席承保官韦博强调“仅主要河流的河水泛滥就有可能影响到3.8亿生活在城市中的民众；此外有近2.8亿人要受到强烈地震的影响。我们需要更好地了解如何让城市更具抗风险能力，以及需要进行哪些投资和基础设施建设来尽可能减少生命、财产的损失”。

    2.要研究城镇化建设面临的“灾情”

　　城镇化建设是否合理不能以速度的快慢为标准，重在城镇化的质量，重在城镇化是否能做到可持续发展。城镇化的“新”，旨在促进“四化”的同步发展，即城镇化应是工业化的加速器，是农业现代化的引擎，是信息化的载体，健康的城镇化要促进它们间的相互协调发展。化解城镇化“隐忧”，先要改变一味求快的城镇化风险，因为“快”会导致规划不合理、引发建筑质量难达标，不要用鲜血考问农村民房脆弱的抗震性能。2013年庐山地震是一次与汶川地震有相关性的强震，尽管国家已启动了最高级别响应，但芦山县辖6镇6乡，曾是2008年“5·12”地震的重灾县之一，两次大灾让人们见证罕见震灾中人与自然的力量。无论是汶川“5·12”，庐山“4·20”，都给城镇化建设补上了安全减灾的警示课，无情的灾害暴露了当下中国尤其是西部城乡防灾减灾能力上的脆弱性。

　　事实上，灾难在使山河破碎、生灵涂炭的同时，还要求人们在这重灾洗劫的土地上反思生态安全的价值，反思灾害风险的认知，反思所有可吞噬生命的元凶。纵观我国城镇化建设中的灾情，主要集中在自然灾害与人为灾害两大类，前者指地震地质灾害、极端气象灾害、旱涝、雷击与生态灾害、环境灾害侵蚀等，这些对西南诸地山地综合灾情更为严峻；后者指城镇的工业化事故、建筑安全、不安全用电、交通恶性事故、城镇化生命线系统事故等。这里特别提及的是要关注我国历史文化名城、名镇、名村的遗产安全保护问题，尤其要研究贫困乡镇的“贫困—灾害—更贫困”的灾害链。大量发生在乡镇一级的自然与人为灾害说明，有相当多不应重复的灾难“沉疴”，灾难发生后再多的“积极作为”，也难改变形成事故灾难发生前那些无数的不作为。

　　要注意不合理的城镇化建设是诱发山区地灾的关键。如四川丹巴县城，过去是一个仅有数十间低矮房屋的小村庄，它们错落在山前靠河的一片古滑坡体平地上，然而今日，这块平地已被数百栋房屋挤满，滑坡体上8层以上楼房比比皆是，十分危险。近年来导致地质灾害发生的人为活动已近60%，无论怎样控制中西部山区城镇化的发展灾害速度还会提升，因此要从最初的城镇规划入手，不能不“设防”。必须警惕，在地震灾区、三峡库区、舟曲泥石流灾区等地，地质作用的不利影响还未消除，一旦遭遇地震和强降雨，地质灾害的多发连锁状态难以避免。因此尤其要加大对山区城镇地质灾害的风险管理，开展承载力安全评价，调整灾后重建的城镇功能，强制性地进行标准化的防灾工程危险性评估，清晰规划禁建区、限建区和宜建区。要从新型城镇化安全建设的实际角度认识到：现状规划布局的风险不断加剧；城镇化基础设施欠账日趋加大，与安全风险防控要求相去甚远；综合管理风险日益凸显，突发应急管理方式落后；城镇化建设中的新问题，使灾害风险控制难度加大。

　　二、新型城镇化安全减灾需要顶层设计

　　2014年4月，国家发改委公布25项“十三五”规划前期研究重大课题，并强调这是有助于市县改革的城镇化规划，是中国第一个百年目标的重要节点。但纵览这些议题明显发现除有涉及生态文明（而非生态安全）、应对全球气候变化（而非中国综合灾情）的议题外，没有中国城乡综合减灾战略规划研究的命题。据此，要结合中国新型城镇化建设目标及公布的《国家新型城镇化发展规划（2014－2020年）》展开真正综合安全的防灾减灾规划研究，是中国新型城镇化必须具备的总体安全观。如京津冀一体化是个大战略，其区域范围有21.6万平方公里，整个区域有京津双核作为国际中心，还有若干副中心。这么多层次的中心，势必形成多核多圈层的都市圈网络结构。在生态安全上如何在京津冀一体化大背景下瞩目高耗能、高耗水、高占地、高污染、低附加值的企业，如何为超大城市的安全承载力“减负”，都成为必须通过顶层设计规划的事，在防灾减灾上要努力打造京津冀联手的“灾区”通信网，举办跨区域防灾应急通信拉动演练活动等，都成为必须研究和实践的课题。

　　要适应新型城镇化不同等级城乡一体化的发展格局，必须编制可形成新秩序的顶层规划。不仅要解决一系列防灾减灾的关键问题，还要做出重大突破，实现“多规合一”，即从综合减灾层面将“十三五”规划与城市正启动的总体规划统一起来，真正实现为保障新型城镇化安全健康发展的“多规合一”的规划。为此，我提出以下建议——

　　一是，城市生命线系统安全“短板”必须补齐。2013年9月，国务院为医治城市生命线系统脆弱短板开出“药方”，出台《关于加强城市基础设施建设的意见》；2014年1月1日，国务院颁布《城镇排水与污水处理条例》。它们都从安全视角剑指公众反映强烈的城市内涝、交通拥堵、“吃人井盖”、“坠落的电梯”等问题，启示人们要从细微处着手，解决“民生优先”的每一个城市安全生存问题。城市基础设施建设不仅能成为“看得见的福利”，更能为城市安全发展形成新的产业及增长点，但要真正找到城市承载力存在多少“弱项”，发现并明白给城市生命线在常态与灾时运营带来多少挑战。《关于加强城市基础设施建设的意见》尤其强调“安全为重”是道路交通管理的最重要原则，这就需要以“底层”思维解决现存问题，更多关注弱势道路使用者，通过精细化交通设计，逐步提高新建和改造道路的使用效率及安全保障能力。内涝被认为是城镇化的“内伤”。据国家防汛办统计，2008年以来，我国每年洪涝必成灾的城市都在130座以上，2013年竟达到234座；据住建部统计，2008—2010年间，有62%的城市发生不同程度的内涝，最大积水深度超过0.5米的占74.6%，其中水灾持续超过3小时的有137座城市。从沿海城市到内陆城市，从北方城市到南方城市，无不饱受内涝之困，最令人无法理解的是深圳等新型城市更不堪一击

　　二是，防灾减灾工程需抓本质安全与创新机制。2013年、2014年的洪灾使全国多地灾后重建工作提到日程上，因此在研究“多头”救援效率时，要有序展开灾后重建：即应研究水毁房屋的安全建设方式；要研究乡镇防洪设施“带病”运行改善方式；要研究乡镇现有水利设施标准过低事项；要研究村镇自我防灾能力不足的困境克服办法等。在所有灾后重建对策中，建设原则的基线应以是否安全为硬指标，安全规划设计要先行。对此，建议借中央推进新型城镇化建设之机，扎实把控每个环节工作，使新一轮灾后重建规划从本质上能提升村镇防御各类灾害的能力，告别农村安全不设防的历史。尤其反对各种拼“重建”速度，“献礼工程”急于求成的做法，尤其要杜绝盲目发展有隐患的城市低端业态，倡导宁可发展慢一点，也要追求“百年大计”的为民情怀及责任意识。要告诫各级管理者，慢发展，绝非是对发展速度与质量的放弃，而是选择了更为科学、更有把握的发展方式，这其实是从慢中求快，获得的是充满安全品质的、真正可持续发展的快捷、高效与安全。

　　三是，深入研究新型城镇化进程中的综合安全管理对策。首先，住建部应牵头启动《城镇化综合防灾规划条例》的编制。尽管近十年来，各级城市总体规划中都有防灾规划篇，但实际上并未在城市防灾规划建设中起到太大作用。这不仅源自规划本身欠科学、欠深入，也源自其尚未与城市总体运行的应急管理体系相衔接，此种状况必然要改变。其次，城镇化建设要抓住时机，改变“不设防的农村”的窘迫局面。新型城镇化建设以提高质量、健康安全发展为前提，但现实的问题是全国大中城市的建设有一定的安全防灾保障，而量大面广的农村住房缺少本质安全的设防，不抗震、不防火、无法应对地质灾害等隐患，都成为城镇化发展的障碍。为此适度选择示范区开展农村防灾减灾工程设防研究极为必要。此外，城镇化安全建设要借鉴灾害经济学的思路，促进灾害保险的早日落实。自2004年至2014年，我国每年的中央一号文件都对发展量大面广的农村保险有指导意见，这是高风险时代确保城镇化进程的安全抉择。如何探索城镇化与农村的大灾风险分散机制、如何探索自然巨灾条件下的城镇化保险思路、如何针对农民及乡镇设计可行的灾害保险险种等都需要拓展城镇化建设的思路，都将是推进基本公共服务城乡均等化的关键，这是必须有所突破的地方。