引言

　　近年来，用地难一直制约着很多城市的工业投资，如何盘活存量，进行工业用地“二次开发”或“再开发”，成为很多城市面临的紧迫问题。各地相继出台了相关工业用地节余部分再利用的政策规定，然而在国家层面上，尚未出台明确的法律法规进行规范和约束。同时，工业用地再开发过程中违法违规操作的相关新闻报道也吸引了广泛的关注。据天津市规划局消息，鑫茂用地性质为工业用地。据了解，这些位于鑫茂科技园内出售的房屋，产权大多是50年，土地性质为工业用地，房屋产权为商品房，物业类型为住宅、写字楼，开发商为天津鑫茂园科技有限公司，室内按照居民住宅来设计和建造，并以商品房的价格出售。鑫茂科技园涉嫌以“民营国家级孵化器”的旗号，一边享受着国家对高新技术的鼓励补贴政策，一边在本应是聚集汇拢高新技术企业的产业园内大搞房地产，买卖商品房。这也引发了如何合法有效地利用工业用地、进行工业用地再开发的思考。本文试图在目前的经济发展现状和法律政策环境下，从工业用地再开发的角度，对相关政策法规进行梳理，对工业用地再开发的相关问题进行探讨，探求其法律上的可行性。需要指出的是，本文无意从宏观意义上讲述工业用地再开发对于城市更新、土地节约集约利用的意义，而是站在土地使用权人的角度，探讨企业取得了工业用地之后，能否在现有的法律、政策框架下进一步挖掘工业用地的投资潜力。关键词：工业用地再开发

　　一、工业用地再开发概况

　　（一）工业用地的含义

　　在国土资源部于2001年发布的《全国土地分类（试行）》中，工业用地指“工业生产及其相应附属设施用地”，与采矿地、仓储用地并列，隶属于建设用地项下的工矿仓储用地。住房和城乡建设部主编并于2012年1月1日起实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（以下简称“《城市用地分类标准》”）中对工业用地的范围规定得更具体，明确了工业用地为“工矿企业的生产车间、库房及其附属设施用地，包括专用铁路、码头和附属道路、停车场等用地，不包括露天矿用地”，还包括“工矿企业服务的办公室、仓库、食堂等附属设施用地”。

　　根据2012年的最新规定，工业用地属于建设用地的范畴，具体类型包括：工矿企业的生产车间、库房及其附属设施用地；专用铁路、码头和附属道路、停车场等用地；工矿企业服务的办公室、仓库、食堂等附属设施用地等。

　　（二）工业用地土地使用权的取得

　　伴随着我国经营性用地招拍挂出让制度的建立，工业用地的出让也由协议出让逐步转变为招拍挂公开出让，建立起我国关于工业用地的招拍挂制度，同时也明确规定了依法不属于招标拍卖挂牌出让范围的工业用地，可协议出让的几种情形，具体包括：

　　由于城市规划调整、经济形势发生变化、企业转型等原因，土地使用权人已依法取得的国有划拨工业用地补办出让、国有承租工业用地补办出让，符合规划并经依法批准。政府实施城市规划进行旧城区改建，需要搬迁的工业项目符合国家产业政策的，经市、县国土资源行政主管部门审核并报市、县人民政府批准，收回原国有土地使用权，以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地。

　　采矿、采石、采砂、盐田等地面生产和尾矿堆放用地，鼓励采取租赁，也可协议方式出让。2008年1月31日发布的《国土资源部关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》规定，编制工业项目供地文件和签订用地合同时，必须明确约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求及相关违约责任。

　　（三）工业用地再开发

　　工业用地再开发这一概念由来已久，但是，关于工业用地再开发的具体定义，相关法规政策中现尚无明确的规定或说明。笔者经研究，认为我国的工业用地再开发可主要划分为以下两种模式：

　　模式1：改变土地用途的工业用地再开发。指在取得工业用地后，严格通过土地用途变更、变更规划、补交土地出让金等一系列程序，将工业用地变为住宅用地或商服
用地等其他土地用途后再进行开发。这种工业用地再开发方式有明确的法律法规依据。

　　模式2：其他工业用地再开发。并不以严格履行土地用途变更流程及补交出让金为标志，而是通过调整容积率等方式实现再开发。此类再开发的方式呈多样性，往往以地方政府的政策支持为前提（通常表现为地方政府针对工业用地再开发困境而做出的尝试），因此，再开发类型及操作模式显示出浓厚的地方性色彩。

　　结合相关研究和经验，我们认为，工业用地再开发是指企业取得工业用地之后，通过变更土地用途、改变容积率、改变地上物利用方式等多种方式，重新开发利用工业用地的活动。关于工业用地再开发的具体类型、操作流程以及存在的相关问题，下文着重进行研究和探讨。

　　二、模式1：改变土地用途的工业用地再开发

　　（一）相关法律规定

　　目前，关于工业用地改变原土地用途进行再开发问题，无论是国家层面、还是地方层面，都有较为清晰和明确的规定。如《中华人民共和国土地管理法》（主席令第28号）（以下简称“《土地管理法》”）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（主席令第72号）（以下简称“《城市房地产管理法》”）等。成都市、苏州市等地也在上述国家规定的指引下，结合当地实际情况，对于工业用地改变原有土地用途的程序、标准等问题进行了进一步的细则性规定。

　　（二）基本程序

　　根据《土地管理法》及《城市房地产管理法》的规定，笔者对通过改变土地用途进行工业再开发的基本流程进行了总结：

　　（1）获得市、县人民政府城市规划行政主管部门对于改变土地用途的批准；
　　（2）经有关土地行政主管部门同意，并上报原批准用地的人民府批准；
　　（3）签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同；
　　（4）补交土地出让金

　　（三）关于补交土地出让金的相关规定和操作

　　关于补交土地出让金的具体标准，《土地管理法》及《城市房地产管理法》均未予明确规定。根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，“调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。”但是，需要注意的是，前述标准应仅适用于以协议出让方式取得国有土地使用权的情况，对于以招拍挂方式取得工业用地，如变更其土地用途，应该如何补交土地出让款在国家层面尚无明确的规定和标准。此外，苏州、成都等地也出台了一些地方性法规[《苏州市国有土地使用权出租、改变用途和临时经营性用地有偿使用暂行办法》（苏地[1995]第5号）；《成都市国土资源局关于加强国有建设用地土地用途变更和土地使用权交易管理的通知》（成国土资发[2005]115号）]也对补交土地出让金的具体标准进行了明确。

　　（四）工业用地变更土地用途是否需要重新招拍挂？

　　2004年3月31日发布的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号）规定，“2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，且应在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕”。上述规定是否意味着如果将原有用途为工业的用地变更为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，则必须重新采取招标、拍卖或挂牌方式呢？

　　结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的立法目的和立法背景，我们认为，上述规定所针对的应为“国有土地使用权出让行为”，即经营性用地的原始取得必须采取招标、拍卖或挂牌方式。针对使用权人已经依据有关法律、法规规定合法取得的工业用地使用权，我们倾向于认为，不应理解为必须一律采取招标、拍卖或挂牌方式才能变更为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》规定，“4.3招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围：……（3）划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；……（5）出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的”，根据上述条文，仅在《国有土地划拨决定书》/《国有土地使用权出让合同》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权并实行招标拍卖挂牌出让的情形下，土地用途的变更才必须通过招标、拍卖或挂牌程序进行。关于前述“法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的”之情况，从国家层面的规定来看，《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发[2003]70号）中规定，“四、加强对开发区建设用地的集中统一管理。……

　　协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。……”据此，我们理解，本款规定适用的前提为：（1）土地为协议出让取得；（2）土地原用途为非经营性用地，即，仅在工业用地为通过协议出让取得时，才应通过招标、拍卖或挂牌程序变更土地用途，且主要限于各类开发区用地。从地方层面的规定来看，东营市[《东营市人民政府办公室关于印发中心城国有建设用地改变用途调整容积率及补缴土地出让金差价管理办法的通知》（东政办发〔2011〕40号）]、成都市[《成都市国土资源局关于加强国有建设用地土地用途变更和土地使用权交易管理的通知》（成国土资发[2005]115号）]等地方也针对土地用途变更是否必须通过招标、拍卖或挂牌程序存在不同标准和规定。

　　（五）小结

　　综上所述，目前，我国现行立法对于工业用地改变原有土地用途再开发的程序有着较为清晰和明确的规定。我们理解，最为重要及困难的环节即为需取得市、县规划部门的批准。针对工业用地改变原有土地用途再开发过程中的一些具体问题，如补交土地出让金的具体标准、是否需要履行招标、拍卖或挂牌手续等，应综合参考国家及地方层面的立法规定明确再开发的具体程序。

　　三、模式2：其他工业用地再开发

　　(一)法律法规环境

　　如前所述，之前所分析的工业用地再开发，是严格按照我国相关法律法规的规定，以变更土地规划用途为前提。而关于其他形式的工业用地再开发，在国家层面上尚未出台明确的法律法规对该等操作进行规范和约束，尚处于“灰色地带”。我们注意到，我国的部分城市和地区已经在地方层面的立法活动中对于工业用地的再开发和利用问题进行了创新和先行先试，这些工业用地再开发的方式并不以直接变更土地用途为条件，在形式上也呈多样性。

　　(二)对模式2其他工业用地再开发的细分

　　本文中所探讨的其他工业用地再开发类型主要依据我们查询到的地方规定、政策性文件所进行的梳理和总结。

　　1、工业用地节余部分分割转让上海市规划和国土资源管理局发布的《关于在张江国家自主创新示范区试点进一步开展产业用地节约集约利用的若干意见》（沪规土资地[2011]1056号）规定：“推动企业分割转让节余土地，积极盘活存量土地资源：企业通过出让、依法登记取得房地产权证书的工业用地，在满足本企业需要后节余的部分，符合规划分割条件并可以独立开发的，在不改变土地用途的前提下，经园区管委会审核同意，可以分割转让给园区开发主体（特指全资国有开发主体，下同）或经园区开发主体认定的战略性新兴产业项目和高新技术产业化项目。”根据上述规定，在张江国家自主创新示范区内试点，企业依法取得的工业用地节余部分可分割转让。但仍需符合一定的条件，包括不得改变土地用途，规划上应可分割并独立开发，转让对象也必须是园区开发主体（特指全资国有企业）或经园区开发主体认定的战略性新兴产业项目和高新技术产业化项目。

　　2、临时改变土地用途再开发宁波市人民政府《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》（甬政发[2010]69号）规定：“利用原厂房发展服务业。对老城区暂未列入改造计划的工业企业，允许企业自身对低效、闲置厂房进行改造，在建设用地使用权人不变、土地登记用途不变、建筑物不变的前提下，经发改、建设、规划、国土资源、工业、工商、消防和环保等相关部门组成的联席会议审查同意，报县（市）区人民政府批准……允许按商业服务业及设计、研发、产品展示等生产性服务业功能使用，每年暂按该地块所在区域的商业用地基准楼面地价与工业用地基准地面地价的差额的2.5%左右，征收临时改变土地用途的土地收益。”
宁波市下属慈溪市人民政府《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》（慈政发〔2011〕47号）进一步规定，“对发展创意产业包括设计、研发、产品展示等生产性服务业的，经市政府批准暂不收取土地收益。”根据上述规定，宁波市符合条件的工业企业，其闲置厂房在土地登记用途不变的前提下，经相关政府部门批准后可按商业服务业及设计、研发、产品展示等生产性服务业功能使用。当地政府创造性地提出了“临时改变土地用途”的概念，但“临时”的时限及后续是否仍需变更土地登记用途，则并没有进一步规定。

　　3、利用存量工业用地建设研发类建筑，并增加容积率《关于在张江国家自主创新示范区试点进一步开展产业用地节约集约利用的若干意见》（沪规土资地[2011]1056号）规定：“鼓励企业在二次开发中，在符合园区总体规划和转型发展的前提下，利用存量工业用地建设研发类建筑（产业园区类），用地性质可调整为科研用地（产业园区类），并可参照工业用地按规划增加容积率，不再增收土地价款。……”“对于增加部分的建筑使用……确需部分转让的，须由园区管委会审核同意，转让给园区开发主体。如建成房屋确需部分出租的，须经园区管委会审核同意，纳入统一管理。”根据上述规定，存量工业用地可调整为科研用地（产业园区类）用于建设研发类建筑，并可参照工业用地按规划增加容积率。增加的建筑，企业还可以对外部分转让和出租。这直接激发了企业再开发的动力及工业用地的经济价值。

　　此种再开发模式虽然也涉及到了土地用途的变更，但该文件并没有明确具体流程，我们理解，在地方政策支持的前提下，该等土地用途变更的障碍和阻力相对而言会少很多，也无需额外支付土地价款。当然，此种再开发模式仍然受到一系列的限制，如工业用地调整为科研用地，其土地和建筑，企业只能自用，不得转让，增加部分的建筑可部分转让和出租，但须经园区管委会审核或纳入园区同意管理。同时，该文件还明确规定，不得利用存量工业用地开发公寓式办公建筑和商品住宅。

　　（三）小结

　　各地方政府在实践中存在各种不同形式的工业用地再开发模式。本文仅以上海市和宁波市的两个规定为例，探讨地方政府对于工业用地再开发的创新和突破，例如“临时变更土地用途”等。这些地方政策，在很大程度上体现了地方政府给予工业用地再开发的强有力的扶持，例如行政手续的简化、土地价款的减免，等等。如企业拟通过工业用地再开发实现投资潜力，我们建议特别关注这些地方政策的执行。

　　四结语：工业用地再开发的投资空间

　　工业用地再开发无疑已经成为解决城市工业用地存量不足、挖掘工业用地潜能的重要方法之一，同时，这也反应出我国随着社会经济整体飞速发展，城市用地在不同产业之间重新进行调整和分配的必然结果。相对于住宅、商业等经营性用地而言，工业用地有着土地价格低、竞争少、优惠多等特点。无论哪种方式，都存在取得工业用地后通过再开发实现商业开发，获取更高经济价值的机会。与直接获得商业用地相比，此种方式可以避免与众多竞买者竞价，拿地成本低，再开发环节还可
能享受各种优惠，大大降低了投资成本，其优势显而易见。因此，未来很可能成为企业追逐的投资热点领域。当然，工业用地再开发也并非企业利用工业用地进行商业开发的捷径。我国法律法规从未禁止工业用地变更为住宅或商业用地，只要履行法律程序即可。但获得规划部门的同意即成为事实上阻碍企业获得工业用地后再曲线开发住宅或商业项目的门槛。各地方政府关于工业用地再开发的地方性政策中，也多设置了一些限制和约束条件。

　　尽管如此，我们仍认为，工业用地再开发具有可期待的投资潜力，随着国家和地方政府关于工业用地再开发的关注，相关的法规政策也可能会得到进一步创新或完善，在工业用地再开发领域如何合法合规的实现工业用地的投资潜力，可能将逐渐成为法律研究和实践探索的关注重点和新课题。