重庆户籍制度改革的总体思路概括起来就是“三分”：一是把握各类人群特点，分群体实施，重点推动符合条件的农民工、特别是新生代农民工转户进城；二是规范设定准入标准，分梯次转移，促进人口在主城区、区县城、小城镇合理分布；三是总体设计改革方案，分阶段推进，按2011年和2020年两个阶段逐步实现重庆户籍制度改革的目标。

　　户籍制度作为一项重要的人口管理和社会管理制度，备受历朝历代中央政府重视，其管控社会的高效功能被逐步发展和完善，影响至今。我国户籍制度的功能是随着国家经济社会发展不断变化的。户籍制度建立之初，体现的主要是证明公民身份，掌握户口资料，维护社会治安等本原功能；后来发生异化，成为管控社会的“大工具”，是各种社会不平等现象的“总根源”。目前，随着改革的逐步深化，户籍制度的本身功能正不断调整和完善，趋向适应经济社会发展的需要。　

　　重庆户籍制度改革的背景 

　　2009年12月，中央经济工作会议提出，当前，要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制，提高城市规划水平，加强市政基础设施建设，完善城市管理，全方位提高城镇化发展水平。在今年的政府工作报告中，温家宝总理也强调：“要推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。”这表明户籍制度改革已被提上国家议事日程，并且指明了户籍改革的方向。我市推进户籍制度改革，是落实中央决策的具体体现。 

　　直辖以来，我市常住人口城镇化率从31%上升到51.6%；户籍人口城市化率仅从19.5%上升到29%，两者差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点。这种状况，反映出我市城乡二元构架并未实现本质性的转变，阻碍了城乡一体化和现代化进程，必须尽快加以改革和破解。 

　　有统计数据显示，在各类国有、私营、外资等企业或机关、团体、事业单位中务工的40319名农民工中，仅有22060人与用工单位签订了劳动合同，只占55%。此外，由用工单位为务工者购买了城镇职工基本养老保险或农民工基本养老保险的只有11527人，占23%；由用工单位为务工者购买城镇职工基本医疗保险或农民工大病医疗保险的只有8765人，仅占17%。 

　　今年1月，我市对重点区县和行业的农民工的基本情况和进城意愿进行了抽样调查。调查显示，2009年月平均收入在1000元以上的占66%，而2009年我市城镇居民人均可支配收入为15749元、农村居民人均纯收入为4621元（该数据取自2010年重庆市政府工作报告），也就是说，绝大多数农民工的收入水平高于农村居民收入的平均数，相当一部分已经达到甚至超过了一般城市居民的收入水平，这说明相当一部分农民工已经具备在城市生活的条件。在这样的背景下，推进户籍制度改革，成为缩小城乡差距、加快城市化进程的重要途径。 

　　重庆户籍制度改革的重大意义 

　　推进户籍制度改革，是重庆统筹城乡改革的重要突破口，对于促进重庆经济社会发展，构建和谐社会具有十分重要的意义。 

　　它有利于落实科学发展观，进一步解决以人为本问题，促进社会和谐。以人为本是科学发展观的核心。目前，户籍制度没有从根本上得到改革，仍然像一道无形的墙，决定着城市居民和农村劳动力的不同身份。不同的身份决定了城乡人口同工不同酬、同工不同时、同工不同权，附着在户籍上的社会福利差异影响了社会公平。政府作为公共产品的提供者，有责任也有义务为社会的和谐发展提供给所有的公民公平的制度安排，创造让所有人公平发挥其潜能的制度环境。推进户籍制度改革，赋予有条件的农民工城镇居民身份，有利于突破城乡身份障碍，实现同工同权，使农民工享受到与城市居民同等的市民待遇，促进城乡权益公平，惠及民生。 

　　有利于促进城市人口集聚，加快城市化进程，促进城乡一体发展。城市化，就本质来说，是农村人口不断地向城市的转移，转变为城市人口的过程。近代以来，世界各国都先后步入了城市化的快速发展时期。自改革开放以来，中国的城市化也迅速发展起来。然而，中国城市化发展依然滞后，已成为中国经济发展的瓶颈，制约了中国工业化、现代化、市场化的进程，也不利于解决“三农”问题，影响了全面推进小康社会和全面建设和谐社会的步伐。目前，我市城镇户籍人口比重较低，城镇户籍人口比率与常住人口比率存在近20个百分点的差距。推进户籍制度改革，将有条件的城镇常住人口变为城镇户籍人口，是顺势而为的具体实践，是农民工错位身份的理性回归，有利于集聚城市人口，形成城乡一体的经济社会发展格局。 

　　有利于扩大内需，拉动消费，转变经济增长方式。目前近千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，长期处于“候鸟”状态，奔走于城乡之间，工作长期不稳定，其消费行为并没有城市化。经济学的终身收入假说指出，人们在消费时，通常是按照其稳定的或终身可得的收入作为其预算约束。如果工作不稳定，其储蓄倾向就高。所以，在城市短期消费滞留的人口不愿将其收入过度地用于即期消费。除日常生活开支外，他们往往将所得收入悉数以储蓄的方式予以保留，然后适时实行资金回归大转移。据统计，目前城市居民消费水平是农村居民的2.77倍，这对消费市场的进一步启动无疑是不利的。近年国内市场疲软已经表明，乡村购买力疲软是造成城市现有生产能力过剩的重要原因之一，拉动市场总寄希望于几亿城市人口是不行的。农民进城改变身份之后，无疑将有效增加城市消费，真正形成以消费拉动经济发展的新格局，促进经济增长方式转变。 

　　有利于繁荣农村经济，促进农村生产力提升。户籍对农民流动的约束，阻碍了农业现代化。农村剩余劳动力的增加，使农业经营规模日益向细小化方向发展，农业生产也呈现高土地生产率和低劳动生产率紧密结合的现象。这种经营规模小、土地分散的状况不改变，无法引入现代农业要素，使传统农业转变为现代农业。重庆农村人多地少，生产方式粗放，资源利用效率低，制约了农村经济的发展。推进户籍制度改革，引导有条件的农民工转户进城，将扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民收入增长。 

　　有利于找到统筹城乡综合配套改革试验新的突破口，推动统筹城乡改革率先突破。国家批准我市作为统筹城乡综合配套改革试验区，寄希望于重庆在重点领域取得突破。户籍制度改革涉及到社会管理、体制制度的方方面面，既能“牵一发而动全身”，也能“一通百通，一招激活，全盘皆活”。结合我市经济、社会发展实际，把户籍制度改革作为统筹城乡综合配套改革试验的突破口，将在全国起到先导性、示范性作用。 

　　重庆户籍制度改革的总体思路和制度设计 

　　户籍制度改革牵一发而动全身，是一个边论证、边实践、边完善的过程，为确保改革成效，必须进行科学设计，统筹考虑。 

　　重庆户籍制度改革的总体思路概括起来就是“三分”：一是把握各类人群特点，分群体实施，重点推动符合条件的农民工、特别是新生代农民工转户进城；二是规范设定准入标准，分梯次转移，促进人口在主城区、区县城、小城镇合理分布；三是总体设计改革方案，分阶段推进，按2011年和2020年两个阶段逐步实现重庆户籍制度改革的目标。 

　　以结合统筹城乡综合配套改革实际，经过认真调研、精心设计，在充分考虑社会承载力和转户农民意愿的基础上，防止损害农民利益、防止农民流离失所、防止出现城市贫民窟，以制度创新释放生产力，以财富增量消化改革成本，最终富裕群众、改善民生。一是统筹规划。总体设计，明确阶段性改革目标、分区域制定改革规划、分级设置准入标准，建立完善各类群体转户进城的制度通道，最终实现城乡户籍制度一体化。二是自愿有偿。充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保进城后实际生活水平不降低。三是积极稳妥。坚持循序渐进，充分考虑政府的承受力和城镇资源承载力，分类分阶段有序推进，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现城市贫民窟现象。四是综合配套。强化制度设计,通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。五是促进发展。着力消除人口自由流动障碍，激活城乡各类要素，促进城乡经济社会协调发展。 

　　重庆户籍制度改革的制度设计。按照充分保障农民利益和充分考虑城镇承受能力的原则，针对农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，为农民转户进城设计了一套完整的政策体系，概括起来就是“335”，即：3年过渡、3项保留和5项纳入，确保转户居民与城镇居民享有同等待遇。 

　　所谓3年过渡，是指对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权，避免农民转户急转身，使转户居民能尽快适应城镇生活。 

　　所谓3项保留，一是农村居民转户后，可以继续保留林地的使用权。二是保留计划生育政策，农转非人员在享受城镇居民社会保障和福利待遇后五年内，继续执行原户籍地生育政策，享受农村计生奖励扶助及特别扶助政策。三是保留农村各项补贴，农民目前享受的农村种粮直补、农机具补贴等与土地相结合的惠农政策，在农民自愿退出承包地经营权之前继续保留。 

　　所谓５项纳入，是指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。 

　　重庆户籍制度改革的突破与创新 

　　重庆户籍改革政策设计在以下几个方面实现了创新突破。 

　　配套制度体系的创新突破：我市户籍制度改革与其他省市相比，最大的区别在于摆脱了“就户籍改户籍”的思路，配套设计了土地、社保、教育、卫生等10个方面的政策，形成了系统的配套制度体系，以实现城乡制度之间的有效衔接，保证农民转户的平稳过渡。 

　　户籍准入条件的创新突破：一是允许租房落户，为多年在城镇务工经商而没有能力购房的农民工转户进城创造了条件。二是乡镇落户全面放开，可就近就地转户，畅通了户籍转移通道。三是放宽了购房入户条件和投资兴办实业入户条件，购房入户取消了房屋面积和文化程度的限制，投资入户的纳税额度降低了50%。四是对夫妻投靠、年老投靠分别取消了结婚时间和年龄限制，充分体现了以人为本的原则。通过上述制度设计，我市将成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一，有利于加快推进我市城市化的进程。 

　　土地制度设计的创新突破：一是实现了有偿退地，与现行无偿退地的转户政策相比，增强了转户吸引力。二是设置了3年退地过渡期，体现了对现有《农村土地承包法》关于“转入设区的市应退出承包地”规定的突破，但又没有违背其立法初衷，保护了农民利益。三是农村土地资源得以有效盘活，特别是农村资源、建设用地指标等城乡要素流动将会释放出大量能量，可极大地推动我市经济发展。这些创新突破在全国都具有先行示范意义。 

　　养老保险制度设计的创新突破：一是允许退出承包地和宅基地的转户居民参照征地农转非人员参加养老保险，提高了转户居民的保障水平，是户籍改革社会保障制度设计的最大创新。二是将已征用地未转非人员、大中型水利水电工程淹没失地农民、不规范征地失地农民纳入了城镇养老保障体系，解决了数十万人的历史遗留问题，是我市解决民生问题的重要举措。 

　　加快推进户籍制度改革是一项光荣而艰巨的历史任务，全市上下要在市委市政府的领导下，以广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，集中力量，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面促进“五个重庆”和内陆开放高地建设，全面助推经济社会协调发展，力争对全国统筹城乡改革发展和构建和谐社会起到积极的示范性作用。 

　　（作者分别为重庆市发展改革委员会主任、重庆市公安局局长）