《经济参考报》：前段时间，有媒体报道，国家发改委将城市群的相关发展战略列为城镇化健康发展的重点之一，为什么要将发展城市群作为未来的重点?

　　周牧之：中国经济能实现30多年高速增长的引擎就是以香港和广州为中心的珠江三角洲、以上海为中心的长江三角洲以及以北京、天津为中心的京津冀三大城市群。三大城市群依靠大型基础设施建设、积极引进外资等举措创造了高速发展的奇迹。

　　关于大城市群，法国地理学家戈特曼(Gottman)在1961年出版的著作《大城市群》中首先使用了这一概念。当时他把美国东海岸5个大城市组合成的一个3000万人口的地区统称为大城市群。但是戈特曼在他的著作中并没有对大城市群进行一般性的定义。

　　今天的大城市群已经远不是戈特曼当年所描述的概念，今天大城市群所内含的生产力与发展形态都已经发生了深刻变化。大城市群的经济主体已经从全套型的产业结构演变为全球分工型的产业结构，已经从工业经济进化到知识经济。更重要的是，中国的大城市群与戈特曼当年的研究对象相比，在规模、内涵和密度上完全不同。所谓美国东海岸大城市群的人口规模、人口密度、城市间分工的交往和互动程度都远远不及今天中国的大城市群。

　　大城市群的基本概念可以定义为是由多个大城市圈聚合而成的高密度的、关联紧密的城市空间。在这个空间里存在着众多的大城市圈和中小城市，不同层次的城市功能在密集的空间范围内有机地相互联动，城市间的空间距离和经济距离被高密度的高速交通网络缩短，城市之间交流和交易所产生的活力是大城市群的效益所在。

　　大城市圈可以定义为通勤圈，但是大城市群却不是巨大的日常生活圈。大城市群是一天之内可以往返其间完成会谈、洽商等的工作圈域，其与世界交流交易的中枢功能，更是给内部各个城市带来巨大的活力。

　　《经济参考报》：选择发展中小城市为主还是以大城市群为主的依据是什么?

　　周牧之：在中国，主张中国城市化应该走中小城市模式的人确实很多。在欧洲，法国、德国、奥地利、瑞士、意大利北部、捷克、匈牙利等国家走的是中小城市的发展模式。这些国家大多是产业革命先发国，工业化进程开始较早，由农村向城市的劳动力转移大多来自城市的周边地区，劳动力的转移过程经历了由农业到纺织业，再到机械业，再到服务业以及今天的信息业这样一个漫长的过程。

　　相反，工业化的后发国家在城市化进程中往往倾向于大城市发展模式，特别是进入20世纪以后，产业和人口向大城市集中成为世界各地的城市化进程的趋势，人口从全国范围内向大城市快速涌入的倾向明显。造成城市化进程变化的最大原因是作为城市经济核心的现代产业的集聚能力越来越强大。

　　200多年来的近代城市化进程走过的是一条城市化—大城市化—大城市群化的道路，城市集聚规模越来越大。随着现代产业的集聚能力越来越强大，城市规模对城市经济效率的影响越来越重要，如果能够有效地防止大城市病，城市产业集聚的规模越大，效率就越高。当然，作为集聚的负面效应，不仅有可能发生大城市病，在宏观上产业和人口的集中也会引起以地区差距为代表的国土不均衡发展等问题。

　　1949年以来中国政府推行的重工业化政策、农村工业化政策、小城镇政策都没有认识到人口和产业向大城市集中的必然性，这些政策限制了产业投资和人口移动的自由，抑制了大城市的发展。

　　随着企业在投资选址上实现自由化，大城市群的产业集聚迅速膨胀。全球供应链型产业集聚的高速发展诱发了人口向大城市群的大规模迁移。然而户籍制度形成的二元社会结构却严重地局限了中国政府的政策思维，使政府一直不能面对产业和人口向大城市、大城市群集中的现实。在没有政策和制度的应对下，巨大的城市空间在长江三角洲和珠江三角洲等地自发地高速膨胀，引发了大量社会经济矛盾和问题。

　　《经济参考报》：发展大城市群面临的最大课题是什么?

　　周牧之：改革开放以来的30年，中国经济的规模和实力发生了翻天覆地的变化，然而限制农民权益的社会结构却一直延续至今。

　　中国大城市群面临的最大课题首先是如何接纳庞大数量的人口迁移。在制度化的二元社会的制约下，数以亿计的农民工滞留在城市却无法成为真正的城市居民，工作和生活上受到了各种限制和歧视。农民工的收入也长期被压制在极低的水平，更是被置身于城市的社会保障和公共服务体系之外。

　　这种分割的社会结构使中国的收入差距和社会福利差距固化和扩大。更严重的是农民工进城使两个不同身份的群体汇聚在同一城市空间生活，更加凸显了社会的不公和矛盾。

　　中国亟待从根本上改革二元化社会结构，废除户籍制度，建立起以义务教育、医疗保险、养老金为核心的全民最低社会保障制度和基本公共服务体系，实施适当的收入再分配。通过这些措施缓和中国社会的割裂，缓解民众的不满情绪，实现社会的稳定发展。这也是实现大城市群持续发展的最迫切课题。

　　《经济参考报》：您认为，要发展大城市群，今后还将面临哪些难题?

　　周牧之：大城市群的集聚效应是其发展的原动力，同时巨大的集聚也给大城市群带来了深刻的负效应。中国大城市群人口的规模之大、密度之高都堪称世界之最。高密度、大规模的人口带来的慢性交通堵塞、长时间通勤的常态化、居住环境的低劣和热岛效应等现象正严重地困扰着大城市群。

　　早在1991年，上海浦西地区的人口密度就已经高达3.76万人/km2，是人口规模和密度都堪称发达国家之最的东京(23区)的2.9倍。今天上海高层建筑的数量早已坐定世界第一。中国大城市群的人口密度已经远远地超越了发达国家的水平。

　　然而大规模人口移动才刚刚拉开帷幕。在今后的数十年，农村劳动力还将源源不断地进入城市，接纳这些人口的主要空间是城市群、大城市。这意味着中国面临着构建史无前例的大规模、高密度城市社会的挑战。

　　雪上加霜的是汽车的普及在中国的城市，特别是大城市造成了交通堵塞、环境污染、土地低密度利用等深刻的危害，造成高密度人口和汽车社会之间的矛盾日益尖锐。汽车社会的骤然到来猛烈地冲击着措手不及的中国城市。

　　中国每年有数以万计的人丧生在以汽车事故为主的交通事故，为汽车社会付出了惨重代价;急遽增长的汽车尾气严重地影响着城市居民的身心健康和生活质量;常态化的交通堵塞已经成为影响城市功能正常运转的重大障碍;道路建设正在以空前规模蚕食富有历史和文化价值的旧街区、旧建筑(甚至连属于国家重点保护文物的历史建筑也难以幸免)，粗暴地改变着中国城市的面貌;分散在道路沿线的小区开发不仅大量地破坏了耕地，而且在城市外延部形成大面积的低密度、无序开发的低劣空间……，中国需要充分地认识汽车社会的危害，意识到轨道交通是构建大规模、高密度城市化社会的关键，尽早在大城市群形成由路面电车、轻轨、地铁组成的轨道公共交通体系。

　　《经济参考报》：这两年来，以北京为中心的京津冀地区深受雾霾之苦，PM2.5连创新高，环境问题成为摆在政府和百姓面前最亟待解决的问题，未来如何破解环境和生态问题?

　　周牧之：未来，对于生态文明的关注，将在中国新型城镇化进程中占有越来越重要的分量。为破解城市化与生态环境的矛盾，化解上述的城市病，最近本人正在与一批有志同仁从事运用“多规合一”和“模块城市”的手法综合实现智慧城市、生态城市、立体城市、紧凑城市、节能创能城市、创新城市的探索。

　　2012年，在位处长江三角洲的江苏省启动了镇江生态新城项目，拟在220平方公里的规划区内建设百万人口规模的生态新城。由本人牵头，50多位中国、日本和欧洲的顶级规划专家，运用“多规合一”和“模块城市”的规划手法，制定了全新概念的镇江生态新城综合规划。该规划以路面电车作为生态新城的基本交通网络，将开发面积限制在新城规划面积的35%，把65%的面积留给农田、水泽和绿地等生态空间。生态新城由徒步圈的立体城市模块和绿色生态环境组合而成，辅以热电联产和智能城市能源管理系统(CEMS)，力图打造产城互动、智能、节能、创能、生态、宜居的崭新城市模式。