资源型城市可持续发展的“行动指南”
——解读《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》

    促进资源型城市可持续发展是我国现代化建设进程中的重大战略问题，也是一个世界性难题。我国资源型城市数量多、分布广，历史贡献巨大，现实地位突出。新中国成立以来，资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米。在“一五”时期156个国家重点建设项目中，有53个布局在资源型城市，占总投资额近50%，为建立我国独立完整的工业体系、促进国民经济发展做出了历史性的贡献。

    2001年以来，在党中央、国务院坚强领导和各方面共同努力下，以资源枯竭城市转型为突破口的资源型城市可持续发展工作取得了阶段性成果，政策体系逐步完善，工作机制初步建立，资源枯竭城市经济社会发展重现生机与活力。

    但是，由于内外部因素叠加，新旧矛盾交织，资源型城市可持续发展面临严峻挑战，加快转变经济发展方式的任务十分艰巨。突出表现在：资源枯竭城市历史遗留问题依然严重，转型发展内生动力不强；资源富集地区新矛盾显现，可持续发展压力较大；促进资源型城市可持续发展的长效机制亟待完善，改革任务艰巨。

    为促进资源型城市可持续发展，推动新型工业化和新型城镇化，促进社会和谐稳定和民族团结，建设资源节约和环境友好型社会，国务院近日印发了《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》（以下简称《规划》），提出到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成。转变经济发展方式取得实质性进展，建立健全促进资源型城市可持续发展的长效机制。

    《规划》作为国家全面部署资源型城市可持续发展工作的行动纲领，亮点颇多，既突出了转型发展和深化改革的基本主线和分类指导、统筹协调的战略导向，又突出了以人为本和社会公平的目标取向和立足当前、谋划长远的任务部署，还突出了积极稳妥和求真务实的政策设计，对资源型城市的可持续发展具有重要的指导意义。

    有序开发综合利用资源。坚持有序开发、高效利用、科学调控、优化布局，努力增强资源保障能力，促进资源开发利用与城市经济社会协调发展。主要措施包括：加大矿产资源勘查力度，统筹重要资源开发与保护，优化资源开发布局，促进资源节约与综合利用和发展绿色矿业。

    解读：“成也资源，败也资源”，资源型城市最大的优势在资源，最大的劣势也在资源，这是许多资源型城市尤其是资源枯竭型城市共同面对的难题。

    要提高资源城市的资源保障能力，为其成功转型和可持续发展赢得时间和空间，关键在两个方面，一是坚持“开源”原则，积极寻找新的资源。抓住当前国家正在实施“找矿突破战略行动”的有利时机，加大地质找矿力度。尤其是对资源衰退型城市，更要加大资金投入，加强矿山深部和外围找矿工作，争取发现一批具有较大规模的隐伏矿床，延长矿山服务年限。同时，还要加强综合利用技术攻关，以技术的不断进步来盘活和释放大量的呆滞资源，从源头上增加可开发利用的资源储量。二是坚持“节流”原则，确保资源“细水长流”和吃干榨净。要加强重要优势资源储备与保护，有序提高重要资源生产能力，严禁无序生产尤其是超能力生产，构建集约高效的资源开发格局，提高矿产资源采选回收水平，从而延缓大中型危机矿山产量递减速度，促进新老矿山有序接替。

    如果从“资源是有限的”和“不可再生的”角度来出发，坚持“节流”的原则显得更为重要。所以，如何提高资源的综合利用效率和水平，充分利用好低品位、共伴生矿产资源，让有限的资源发挥出最大的效益，无疑是资源型城市面临的一个迫切问题。《规划》强调，促进资源节约与综合利用，严格实施矿产资源采选回收率准入管理，强化废弃物综合利用，支持资源型城市建设资源综合利用示范工程(基地），对矿产资源综合利用工作是一个极大的促进。

    要使资源型城市实现可持续发展，发展绿色矿业无疑是一个有效抓手。近几年来，国土资源部开展的绿色矿山建设工作已取得了显著成效，促进了资源合理利用、节能减排、生态环境保护和矿地和谐，实现资源开发的经济效益、生态效益和社会效益协调统一。《规划》指出，转变矿业发展方式，建设绿色矿山，对推进资源型城市转型升级、绿色发展和生态文明建设具有重要的指导意义。

    构建多元化产业体系。依托资源型城市产业基础，发挥比较优势，大力发展接续替代产业，增强科技创新能力，积极推进新型工业化，提升产业竞争力，实现产业多元发展和优化升级。主要措施包括：优化发展资源深加工产业，培育壮大优势替代产业，积极发展吸纳就业能力强的产业，大力发展特色服务业和合理引导产业集聚发展。

    解读：因过度依赖资源，资源型城市都面临着一个共同的问题，那就是产业结构单一、替代产业乏力。资源型城市的产业基本上都是依托资源而衍生出来的，与资源的关联度高，而“去资源化”的产业少之又少，从而很容易陷入“一损俱损、一荣俱荣”的怪圈。一旦资源主业受损，则整个城市的经济就会一蹶不振。上一轮矿业低谷时期，许多矿业城市之所以举步维艰，原因也在于此。所以，培育壮大优势替代产业、避免“一矿独大”、减少对资源型企业的过分依赖，已成为资源型城市的必然选择。

    就业是民生之本。资源型产业属于劳动密集型产业，用工多、家属子女多，就业压力大。近年来，随着技术进步和矿山机械化程度的增加，以及部分矿山的衰竭关闭，矿山用人锐减。所以，资源型城市在培育发展替代产业方面，首先要考虑的是如何解决就业问题，积极发展吸纳就业能力强的产业，利用矿区现有厂房和设施、林区丰富的林木资源和良好的生态环境，以及棚户区改造回迁居民再就业工程等，大力发展新兴替代产业，从根本上解决就业难问题。

    同时，资源型城市产业结构也存在诸多弊端，特别是产业链条不长，缺乏配套的深加工项目，高附加值的产品不多，只是简单地“挖”资源和卖资源，既制约了当地经济的持续发展，又不利于创新驱动战略的实施。所以，《规划》还特别指出，要支持资源优势向经济优势转化，有序推进资源产业向下游延伸，大力发展循环经济。可以说，调整优化产业结构，延伸产业链条，推动产业转型升级，既是资源型城市可持续发展的客观要求，也是扩大再就业的迫切需求。

    此外，许多资源型城市有着独特的工业旅游资源，如何依托这些资源建设矿山公园，大力发展特色服务业，也是资源型城市应该关注的重要话题。近年来，在绿色矿山建设过程中，许多矿山企业已经着手开发自己的工业旅游资源。目前，在国土资源部的强力推动下，我国已相继建起了河北唐山开滦煤矿国家矿山公园、辽宁阜新海州露天矿国家矿山公园、安徽淮北国家矿山公园、甘肃金昌国家矿山公园等一大批国家矿山公园，有效拉动了当地的旅游经济。

    切实保障和改善民生。努力破除城市内部二元结构，积极扩大就业，提升社会保障水平，完善基本公共服务，改善生产生活环境，促进社会和谐稳定，稳步提升城镇化质量和水平，使资源开发和经济发展成果惠及广大人民群众。主要措施包括：促进就业和再就业，加快棚户区改造，加强社会保障和医疗卫生服务和营造安全和谐的生产生活环境。

    解读：促进社会公平正义、增进人民福祉是当前我国改革开放和社会主义现代化建设的出发点和落脚点，也是保障和改善民生的重要体现。《规划》以民生为本、和谐发展作为指导资源型城市未来发展的基本原则，以解决好资源型城市人民群众最关心最直接最现实的利益问题为突破口，谋民生之利，解民生之忧，创造性地提出利益分配共享机制，真正让资源开发和经济发展成果惠及广大人民群众。

    事实上，近几年来，国土资源部一直在着力构建利益分配共享机制，并实施了“和谐矿区”建设工作，目的就是让资源所在地的居民切切实实享受到矿业开发带来的实惠。这次，《规划》再次进行明确，有利于促进资源型城市以人为核心的政绩考核机制的建立和完善，为全国加快经济发展方式转变、促进科学发展积累经验。

    保障民生还体现在“居者有其屋”。近年来，国家加大了棚户区的改造工作，还专门出台了棚户区改造实施意见，要求进一步加大棚户区改造力度，彻底改善矿区职工的生产生活环境。《规划》提出的“大力推进城市和国有工矿(煤矿)棚户区以及林区棚户区改造，加大政府投入，落实税收、土地供给和金融等方面的配套支持政策，力争到2015年基本完成资源型城市成片棚户区改造任务”的要求，对资源型城市的居民来说，无疑是一个福音。

    加强环境治理和生态保护。把生态文明建设放在突出地位，融入可持续发展工作全过程，坚持开发和保护相互促进，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，切实解决生态环境问题，为资源型城市可持续发展提供支撑。主要措施包括：加强矿山地质环境恢复治理，强化重点污染物防治，大力推进节能减排和促进重点地区生态建设。

    解读：“既要金山银山，又要绿水青山”，这在许多地方不再是简单空洞的口号，而正在化为实实在在的行动。特别是党的十八大首次明确生态文明建设，提出“五位一体”的发展总格局后，各地把生态文明建设更是摆在了重要位置。

    实际上，国土资源部这些年来一直在积极推动生态文明建设，加强矿山地质环境恢复治理就是其中重要的一环。多年来，各级国土资源部门按照“谁破坏、谁治理”的原则，实施地质环境恢复治理保证金制度，加强对地质环境的恢复治理，并推出了一大批先进示范单位。但是，矿山地质环境恢复治理是一个系统工程，投入大，周期长，特别是对属于历史遗留或责任人已经灭失的地质结构复杂、危害严重、治理难度大的深部采空区等突出地质环境问题的治理，因资金缺口大，治理任务十分艰巨。《规划》明确，将企业的生态环境恢复治理成本内部化，并对属于历史遗留或责任人已经灭失的地质环境治理给予重点支持，将从根本上解决矿山地质环境恢复治理资金不足的难题，对促进资源型城市科学发展、绿色发展将起到积极的推动作用。

    强化重点污染物防治是促进生态文明建设不可或缺的关键一环。资源型城市产业结构单一，大多数企业属“两高一资”（高耗能、高污染和资源型）项目，减排压力大。《规划》明确，严格执行重点行业环境准入和排放标准，把主要污染物排放总量控制指标作为新建和改扩建项目审批的前置条件，将从源头上控制此类项目的上马。同时，资源型城市老矿区的煤矸石、粉煤灰、尾矿等大宗工业固体废弃物，以及重金属污染也不可小觑，严重破坏了当地的生态环境，有的甚至威胁到当地居民的生命财产安全。《规划》要求，对其进行综合治理，并明确了重金属污染重点治理试点工程、尾矿库污染综合治理试点工程、矸石山污染综合治理试点工程等一批综合治理工程，对改善当地生态环境、促进资源型城市可持续发展具有示范带动作用。

    特别值得一提的是，《规划》还明确提出了促进重点地区生态建设，统筹新疆、内蒙古、西藏、青海等资源富集且生态脆弱地区的资源开发与生态保护，走出一条在保护中发展、在发展中保护的可持续发展之路，这对正在实施的“西部大开发”战略无疑提出了新的要求。关键在于，如何把《规划》落到实处，避免再走过去“重发展轻生态”、“先开发后治理”的老路，使“西部大开发”在“五位一体”的格局中实现科学合理的开发。