分类指导 改革创新 全面推进资源型城市可持续发展
——《全国资源型城市可持续发展规划》解读之二

中国科学院地理科学与资源研究所研究员 张文忠

    近日，国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划》（以下简称《规划》），这是我国第一次针对资源型城市制定出台全国性、专门性的规划文件，充分显示了党中央、国务院对资源型城市可持续发展问题的高度重视。

    一、《规划》出台对资源型城市可持续发展具有重要指导意义

    长期以来，资源型城市作为我国重要的能源资源战略保障基地，为全国经济社会发展做出了巨大贡献，同时在发展过程中也积累了诸多矛盾和问题。加快资源型城市经济发展方式转变，尽快建立有利于可持续发展的体制机制，是保障未来能源资源供给、保持国民经济健康协调可持续发展的重要举措，是构建社会主义和谐社会、让发展成果更多更公平惠及全体人民的必然要求，是促进区域协调发展、推进新型城镇化、全面建设小康社会的战略任务。但是由于我国资源型城市数量众多、差异较大，要彻底解决不同类型、不同特点的资源型城市可持续发展问题，仍需要长期坚持并不懈努力。《规划》全面部署了促进我国资源型城市可持续发展的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进模式，在战略顶层设计、体制机制创新、保障政策措施等方面形成了一系列新的突破。《规划》是未来一段时间指导全国各类资源型城市可持续发展的纲领性文件，是国家对资源型城市转型和可持续发展工作的重要部署，具有里程碑意义。

    二、《规划》总体思路具有三大特点

    《规划》的基本思路，不仅是解决当前资源型城市所面临的现实问题，同时也对长远发展作出了谋划。规划目标聚焦建立健全促进资源型城市可持续发展长效机制，明确了构建资源开发与经济社会发展、生态环境保护协调发展格局的战略指向。总的来看有三大特点：

    一是以“五位一体”总布局构建资源型城市可持续发展战略体系。资源型城市的发展问题长期以来被单纯作为经济问题来解决，但国内外资源型城市的发展实践和理论研究已经表明，在资源型城市长期发展中形成的深层次矛盾涉及到经济、社会、生态、文化等方方面面，如不能得到切实有效解决，必然为资源型城市的可持续发展带来严峻挑战。《规划》把促进资源型城市可持续发展作为系统工程，全面贯彻落实党的十八大关于“全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”的重要精神，结合资源型城市实际问题，在重视促进经济转型的同时，强调社会民生改善、生态文明建设、文化资源传承、体制机制创新，更加注重战略布局的系统性、整体性、协同性。

    二是以全面深化改革激发资源型城市可持续发展活力。从根本上破解资源型城市经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾，是实现可持续发展目标的重要保障。作为贯彻党的十八届三中全会精神的具体举措，《规划》把深化改革作为促进资源型城市可持续发展的强大动力和有力保障，明确了开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制五项可持续发展长效机制。五个机制突出强调了要把资源型城市发展建立在协调有序、公平公正、结构优化的基础上，努力实现经济发展与民生改善、生态环境保护相协调，当前发展与长期持续发展相统一。五个机制相互促进、良性互动、整体推进、重点突破，形成资源型城市全面深化改革的强大合力，有利于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，提高资源型城市自我发展的“造血”功能，强化创新能力和增长动力。

    三是以分类指导统筹协调资源型城市可持续发展路径。我国资源型城市数量众多、分布广泛，资源开发处于不同阶段，经济社会发展水平差异较大。虽然每个资源型城市在国家经济社会发展中都发挥着重要作用，但由于面临的矛盾和实际问题不同，因此开发方式、保护内容、发展的首要任务、国家的支持重点也应该有所区别。为此《规划》结合各城市实际特点，以统筹协调发展为基本出发点，进行综合类别划分，强调深入挖掘各类型城市自身潜力和优势，探索各具特色的发展模式。分类指导为差别化的地区政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精细及时的空间管理提供了基础支撑，促进了区域管理方式的变革。

    三、《规划》内容突出五大重点任务

    一是有序开发综合利用资源，强化资源保障能力。随着世界政治经济格局深刻变化和全球资源竞争日趋激烈，利用国外资源的不稳定性和不确定性增加，风险与难度加大，资源型城市在保障我国能源资源安全方面的地位和作用越来越重要。《规划》面向国民经济和社会发展需求，从切实巩固保障全面建设小康社会的资源基础出发，坚持有序开发、高效利用、科学调控、优化布局的原则，以资源有序开发与综合利用为主线，充分发挥市场配置资源的基础性作用，协调当前与长远、局部与整体、资源开发与环境保护的关系，统筹安排矿产资源勘查、开发、利用与保护的任务，为全面提高资源型城市资源保障能力奠定了基础。

    二是构建多元化产业体系，夯实转型发展基础。资源型城市是我国重化工业的摇篮，为建立健全我国工业体系、推进国民经济发展做出了巨大贡献。新形势下推动资源型城市产业结构优化升级，加快转变经济发展方式，事关我国新型工业化的成败。针对资源型城市产业结构单一、内生动力不强的问题，《规划》提出坚持把经济结构转型升级作为加快资源型城市可持续发展的主攻方向，产业发展重点建立在发挥优势、创新驱动、内生增长、集约高效、惠及民生、环境友好的基础上，全面优化技术结构、组织结构、布局结构和行业结构，明确了推进资源型城市由单一的资源型经济向多元经济转变的重要着力点。

    三是切实保障和改善民生，以人为核心推进城镇化。资源型城市历史遗留问题较多、基础设施陈旧落后、农民矿工和失地农民集中、民生保障水平较低，是我国城市内部二元结构问题的集中凸显地区。保障和改善民生既是促进社会和谐有序的根本保障，也是扩内需、促发展、加快新型城镇化建设的重要任务。《规划》坚持经济转型和民生改善的内在统一，把解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题放在更加重要的位置，从完善制度和增加投入两方面强化保障措施，努力实现资源型城市劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，社会和谐稳定，使资源开发和经济发展成果惠及广大人民群众。

    四是加强环境治理和生态保护，还城市一个美好家园。我国资源型城市普遍存在着产业能耗高、环境污染重、地质灾害隐患多等问题，这些问题的解决不仅关系到资源型城市自身发展，对于缓解我国资源环境约束、维护生态安全、应对气候变化、增强可持续发展能力意义重大，影响深远。《规划》把生态文明建设融入资源型城市可持续发展工作的全过程，以解决损害群众健康和影响地区健康发展的突出环境问题为重点，多措并举、多管齐下。各项任务安排从实际出发，讲求实效、突出重点、量力而行，为遏制资源型城市日趋恶化的生态环境问题，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一提供了保障。

    五是加强支撑保障能力建设，营造良好的发展氛围。由于利益格局错综复杂，行政管理体制落后，许多资源型城市社会服务功能严重缺失。作为支撑保障能力建设的首要任务，《规划》以城镇基础设施建设为抓手，全面部署了硬件环境优化重点。在此基础上，围绕可持续发展软环境建设，《规划》强调了人才队伍建设、推进改革开放、精神资源传承。促进资源型城市可持续发展，优秀的人才是先导力量，改革开放是核心动力，“无私奉献、艰苦奋斗、改革创新”的核心精神是潜力源泉。“一硬三软”的支撑保障能力建设立足资源型城市的现实问题和长远发展，突出全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，有利于强化资源型城市发展动力和活力，营造良好的发展氛围。

    四、《规划》政策体系针对性强

    要确保规划期内我国资源型城市可持续发展工作取得实质进展和显著成效，必须加强政策支持、完善实施机制。因此《规划》针对资源型城市的共性问题、差异化问题和重点难点问题，将统筹兼顾和分类指导有机结合，提出建立多层次的政策保障体系。一是针对资源型城市的共性问题，建立健全可持续发展长效机制的具体措施：研究制定资源开发和城市可持续发展协调评价办法，加快推进资源税改革，推动出台资源型企业可持续发展准备金制度，加大接续替代产业扶持力度。二是针对资源型城市的差异化问题，完善分类指导的具体措施：研究出台全国资源型城市可持续发展分类指导意见，研究制定资源枯竭城市转型绩效年度考核评价办法，开展资源富集地区可持续发展试点工作。三是针对资源型城市的重点难点问题，强化针对性扶持的具体措施：加大资源型城市接续替代产业发展的财政扶持和政策支持，继续加大对历史遗留矿山地质环境问题恢复治理的资金支持。四是针对可持续发展宏观层面的制度问题，加强法制化建设的措施：加快推进资源型城市可持续发展立法，研究制定《资源型城市可持续发展条例》。各项政策内容具体、措施得力、针对性强，符合资源型城市当前发展实际和长远持续发展需要。