我国正处于快速城市化过程中，人口和经济活动向城市大规模聚集的同时，灾害风险也在向城市聚集。在无法完全避免自然灾害发生的情况下，减少灾害损失的关键在于增强城市应灾能力。城市应灾能力包括城市的灾前预防能力、灾中紧急救援能力和灾后恢复能力，受到城市自身的灾害治理机制、社区的组织与社会网络以及居民的灾害知识与意识等因素的影响。上述三个方面的不足，造成我国城市的应灾能力普遍较弱。

    城市应灾能力建设刻不容缓

　　人们对灾害的认识，经历了一个“去自然化”的过程。在这个过程中，人们逐渐认识到，地震、暴雨、飓风等自然灾害仅仅是催化剂和触发器，它们最终的为害程度受到社会内生的应灾能力的影响。因此，灾害本质上是一种社会现象——自然灾害本身的破坏力并不是最重要的，它发生在什么地方，以及发生地是否有较强的灾害应对能力更为重要。

　　城市是人口和经济活动高度聚集的区域，灾害发生在城市时，对人类社会正常的生产、生活的影响会更大。因此，城市化在带来人口聚集和经济聚集的同时，也带来了灾害风险聚集——当灾害发生在城市时，将造成更为严重的损失。城市应灾能力建设是各国城市化过程都需要考虑的一个重要问题。

　　我国现在并将在今后较长一段时间内处在快速城市化的进程中，人口和经济向城市，特别是向巨型城市、城市群、城市带聚集将是我国未来经济社会的基本特征。这给我国城市应灾能力建设带来了严峻的挑战。国家统计局公布的数据显示，2011年我国城镇人口首次超过农村人口，占总人口的51.3%，2010年全国287个地级及以上城市在占全国6.5%的土地上，创造了61.3%的国内生产总值。但与此同时，研究显示，我国80%以上的城市受到气象、海洋、洪水和地震等灾害的严重威胁。以水灾为例，仅在2011年6~7月间，武汉、北京、长沙、扬州、成都、南京等城市先后发生大面积城市内涝。2012年7月北京再次遭到暴雨袭击，洪水、内涝给北京造成了巨大的人员和财产损失，给城市交通也带来了很多麻烦。2012年美国《自然灾害》杂志公布的一份最新研究报告显示，上海在全球9个沿海城市（其他8个城市分别为：达卡、卡萨布兰卡、马尼拉、加尔各答、布宜诺斯艾利斯、大阪、马赛、鹿特丹）中遭受洪灾的风险最高。

　　面对全球严峻的城市自然灾害形势，2012年联合国国际减灾战略在其研究报告——《打造强韧的城市》中指出，增强城市在自然灾害面前的韧性，降低灾害风险，是一个事关可持续发展成败的决定性举措。因此，降低各类自然灾害对城市生产、生活的干扰和破坏，增强城市应对灾害的能力，让城市在灾害面前变得更加强韧，是我国快速城市化过程中迫切需要解决的问题。

　　城市应灾能力的基本内涵

　　（一）城市应灾能力的核心是“软能力”

　　城市应灾能力由城市的灾前预防能力、灾中紧急救援能力和灾后恢复能力构成，包括“硬能力”和“软能力”两个方面。前者主要涉及城市的应灾基础设施存量，包括城市排水系统、紧急避难场所、应急通讯、救灾物质储备等；后者主要涉及城市的灾害治理能力，包括城市防灾减灾理念、灾害治理投入、城市灾害治理的决策方式和社会参与水平、社区灾害治理水平、居民防灾减灾知识和灾害风险意识等。但在目前的实践中，人们还主要强调“硬能力”建设在提高城市应灾能力中的重要性，甚至把城市应灾能力等同于“硬能力”。这是一个很大的认识误区。首先，“硬能力”主要涉及灾前预防和灾中紧急救援，较少涉及灾后恢复；其次，“硬能力”若无“软能力”的配合，很难发挥应有的效果；最后，“硬能力”本身也会受“软能力”的影响和调节——城市应灾基础设施的规划、建设和使用方式受城市防灾减灾理念、灾害治理投入以及城市灾害治理决策方式影响。因此，城市应灾能力的核心是“软能力”。

　　（二）城市应灾“软能力”的三个层面

　　根据行动范围的不同，可把城市应灾“软能力”分为三个层面，即城市层面、社区层面和个体层面。

　　第一，城市层面。城市层面的整体协调能力，是处理灾害治理行为“外部性”的关键，直接关涉城市整体的应灾能力。城市灾害治理过程中，诸如防灾减灾工程的建设、预警信息发布、灾害发生时对城市电力、交通、通讯等基础设施采取临时管理措施、灾后补助受灾者等都会产生正外部性和负外部性，更重要的是，不同类型的外部性在不同的社会群体中的分布通常是非均衡的。因此，城市灾害治理行为不仅是一个硬件建设的技术问题，更是一个由城市治理方式和治理机制决定的资源分配和利益协调问题。研究表明，城市中若有一定数量的非政府组织、良好的媒体环境以及社会参与城市公共决策的平台，它就能更全面地收集城市灾害治理决策所需的大量信息，提高城市灾害治理的有效性。与此同时，它们的存在和良好运行还会提高政府灾害治理的透明度、增加公众对城市灾害治理行为的认可度，提高政府发布的灾害信息的公信力，有助于遏制谣言的产生和传播。

　　第二，社区层面。社区在“城市—社区—家庭（个体）”应灾体系中居于上传下达的“枢纽”位置——社区应灾能力会影响到居住其间的家庭（个体）的应灾能力，外部的灾害应对措施通常需要通过社区才能最终抵达到家庭（个体）。研究表明，城市社区在灾害应对过程中的作用主要体现在以下三个方面：传播灾害信息、提供社会支持和生产社区公共物品。首先，社区在灾前的信息（包括灾情信息、防灾知识、撤离信息等）传递过程中扮演着“最后一公里”的角色，是信息传播链条中的关键环节，会影响到人们对灾害信息的可及性。与此同时，研究表明，对于一部分人而言，通过电视、网络等渠道获得的灾害信息可能过于抽象、过于遥远，容易被其忽略，而本社区居民传递的类似信息则让其觉得更加具体、切近而更可能让他认识到灾害风险的严重性，并采取相应的紧急措施（比如加固住房、撤离人员/财产等）。其次，灾害应对过程中，社区社会网络（包括亲友网络、邻里网络等）能够为居民提供大量的社会支持。研究发现，灾害发生后第一时间的紧急搜索和救援工作主要是由现场的其他受灾居民完成的。拥有良好社会网络的居民，更可能向社区内的邻居和朋友寻求帮助——包括物质帮助和情感帮助，这对受灾者的生活恢复和心理健康有非常积极的作用。最后，良好的社区社会网络和社区组织能够增加社区居民信任，提升社区社会资本，有助于社区克服“集体行动的逻辑”，提高社区公共物品的供给水平。

　　第三，居民层面。作为城市中的一个个行动者，居民的应灾知识和灾害风险意识对城市应灾能力有非常直接的影响。居民的应灾知识，能够帮助其在灾害来临时采取正确的应对措施，降低生命、财产损失风险。居民的灾害风险意识则能促使居民在灾前采取相应的灾害防范措施（比如更谨慎的房屋选址、购买灾害保险等），分散和规避灾害损失风险。与此同时，居民的灾害风险意识还会影响到他对灾预警信息的敏感度。现代技术条件下，包括飓风、火山喷发、暴雨、干旱等都可以提前一定时间作出预警，信息技术发展也提高了人们获得这些灾害预警信息的时效性和方便性，但这些信息在到达具体的个人之后，还必须经过个体的识别过程。灾害风险意识比较低的居民，更可能忽略预警信息，失去采取减少灾害损失措施的时间窗口。

　　影响我国城市应灾能力的主要因素

　　（一）城市灾害治理机制：政府单一治理与社会参与不足问题

　　一个运转良好的灾害治理机制对于城市规避、减少灾害冲击至关重要，是城市应灾能力的核心内容之一。目前我国城市灾害治理机制最为突出的问题就是，政府单一治理，社会参与不足。它带来两个方面的问题，一是城市对防灾减灾设施的规划和建设不足；二是灾害治理过程中，政府公信力低，治理效果不佳。

　　在目前城市政府财政收入来源和城市政府官员考核体系下，城市地方政府一方面会积极介入和主导城市规划和建设；另一方面短期化的政府官员政绩考核体系，诱使城市地方政府在城市建设过程中采取短期行为。目前，城市建设是地方政府获得本级财政收入、推动地方经济发展的重要手段，也是地方官员展示政绩的重要平台。但在资金约束下，作为城市建设的规划者和投资者的政府可能会更加青睐那些收益更直接、短期内可见成效、可见度高的建设项目。因此，我们看到很多城市政府在城市规划和建设过程中更注重短期的房地产开发、经济园区建设、超大社区建设，对诸如城市排水设施、紧急避难场所等应灾基础设施建设的重视程度不够。无论是北京“7·21”水灾，还是上海在全球九个沿海城市洪灾风险评估中排名垫底，都反映了我国快速城市化过程面临着防灾减灾基础设施建设滞后的问题。

　　就临灾管理而言，目前我国大部分城市在应对灾害过程中，基本上是采取政府主导“紧急管理模式”。在这种模式下，一方面政府部门疲于奔命，另一方面社会公众对政府应灾措施和应灾效力疑窦丛生，甚至大为不满。灾害发生后，很多城市地方政府首先是对灾害信息（人员伤亡、财产损失等）遮遮掩掩，当信息被各种网络新媒体曝光之后，又急急忙忙地“解释”，显得非常被动，政府公信力也因此受到很大损害。另外，目前的“紧急管理模式”基本上是“一事一议”、“快速启动、快速退出”，缺乏一个比较长远的、系统性的灾害治理方案，很难做到“吃一堑，长一智”。

　　（二）城市社区治理机制转变与社区应灾能力

　　城市社区的“陌生化”和社区生活的原子化弱化了社区应灾能力。改革开放以来，随着“单位办社会”组织模式的解体，社区在居民的社会生活方面发挥越来越重要的作用。与此同时，城市人口规模和异质性增加使得城市社区的人口、经济、社会和政治特征都会发生很大变化，以社区组织和社区社会网络为基本内容的社区治理机制的存量和运行状况也发生了很大变化。现在越来越多的城市社区是“陌生人社区”，而不是原先满地熟人的单位社区，社区单位管理体制退出后，现有的社区管理机制是否能够有效地进行社区治理？这种新的治理模式如何影响社区在灾害信息传播、社会支持提供和社区公共物品供给方面的作用？另外，目前中国城市中的三类社区：包括以单位社区为代表的老的城市社区，新建城市商品住宅社区和城乡结合部社区，是否在社区应灾能力方面存在差异，如何结合各自的实际情况提升社区应灾能力？所有这些问题，都是我国在进行快速城市化过程中需要迫切研究和解决的新问题。但目前，在城市社区管理、社区建设过程中对上述问题的关注还很少，这不利于提升我国城市的应灾能力。

　　（三）居民的应灾知识不足，灾害意识不高

　　目前我国在面向广大居民的应灾知识、应急自救/逃生知识方面的教育和培训非常少，公众应灾知识匮乏。比如2003年非典期间，以及2011年东日本大地震后一些地区出现了“抢购食盐”事件，都反映了我国公众在应灾知识方面的缺失。另外，居民的灾害风险意识也还比较低，比如灾害天气尽量减少出行次数以及注意出行安全方面的意识都不够强，2012年北京水灾时，一些司机强行涉水行驶就是一种非常危险的行动。另外，目前绝大多数家庭都没有应灾急救包，甚至没有简单的应急外伤处理药品。这些都说明，目前我国居民的应灾知识还有很大欠缺，灾害风险意识还比较低。

　　政策建议

　　首先，明确城市防灾减灾基础设施的公共物品定位，树立利益相关者理念，提高城市规划的开放性，增加公众参与。这样做一方面能较好地吸收不同意见；另一方面也能增加灾害治理行为本身的合法性——把问题在事前摊开来说，比事后解释更为有效——有助于分散政府决策失败风险，使得万一出现决策失误也不至于对政府信誉产生过于负面的影响。在全球气候变化背景下，极端天气的发生频率在提高，但其不可预测性也在增强，此时人们在防灾减灾工程建设问题（包括布局、工程标准、优先顺序、项目预算等）上出现分歧、异议的可能性也会增加，有效的公众参与尤为必要。

　　为此，可以考虑采取如下措施：（1）建立由政府、开发商、城市规划专家、工程专家、学者、媒体、居民等利益相关者共同组成的城市防灾减灾委员会，把其作为一个城市规划、建设过程中利益表达、利益协调的制度性平台。（2）城市规划和建设过程中，要把专家咨询会、听证会常态化、制度化，特别要保证信息公开，避免专家咨询会、听证会徒有其表、流于形式。

　　其次，重视城市社区应灾能力建设。在硬件方面，在城市社区内建立居民就近紧急疏散和临时安置的避难场所，配置应急物资，设置应急广播设施；在软件方面，在每个社区成立由社区居民、社区居委会及其他社区企事业单位共同组成的“社区防灾减灾委员会”，负责本社区的防灾减灾事务，编制社区灾害风险图并制定符合社区实际情况的灾害应急预案。赋予“社区防灾减灾委员会”向政府申请防灾减灾资金和项目的资格。组建社区应灾志愿者队伍，对他们进行应急救灾技能培训，要求他们充分熟悉社区情况，特别是社区中的老人、小孩、残疾人、流动人口等灾害救援中更容易被忽视的脆弱性群体的情况。

　　最后，加强对公众的防灾减灾教育，推动灾害文化建设。一要把防灾减灾教育纳入到国民教育体系当中。具体措施包括：培养和建立专业的防灾减灾教育的师资队伍；加强学校防灾减灾教育，在小学到大学都要开设相关课程；编写通用型和有地方特色的防灾减灾教材、手册和宣传材料；加强防灾演习。二要把防灾减灾教育植入到大众文化传播体系当中。具体措施包括：制作防灾减灾内容的纪录片、电影、画册、纪实文学等，增加防灾减灾教育内容的丰富性和附着力；强制各级政府并鼓励相关领域的社会组织在各类媒体平台（包括互联网、电视、广播、报纸、户外广告等）上开设防灾减灾公益专栏，增加防灾减灾教育对公众的可及性。