—、德国城乡一体化的经验

当前德国以及其他一些西欧工业化国家的城市化水平都高达90%左右，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。其在城乡一体化发展中的主要经验有：

1、注重建立均衡发展的协调机制。德国在联邦宪法中规定：追求全德国区域的平衡发展和共同富裕。因此在城乡建设和区域规划的政策上始终贯彻两项重要原则：一是在全国境内形成平等的生活环境，减小各地区的差异；二是追求可持续发展，使后代有生存和发展的机会。德国的政治、经济和文化中心职能分散在全国各地城市，以形成全国城市均衡分布的局面。德国在20世纪五六十年代相继立法，把保护村庄原有形态、有限度的改造更新老建筑和保护村庄的生态环境作为村庄更新的主要任务，实现农村的可持续发展。

2、开展城乡“等值化”建设。上世纪五十年代，德国赛德尔基金会所倡导的“等值化”理念得到实践：通过土地整理、村庄革新等方式，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标，使农村经济与城市经济得以平衡发展。这一计划自50年前在巴伐利亚开始实施后，成为德国农村发展的普遍模式，并在1990年起成为欧盟农村政策的方向。目前在巴伐利亚州，农村地区占州总面积的80%以上，为近60%的人口提供居住、工作和生活空间。城乡等值化确立的核心思想是：让农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会待遇等生活质量方面与城市形态不同类但等值。农村建设因地制宜，量力而行，根据农村的自然环境和人文历史传统，尊重和保护农村经过长期的历史积淀而形成的淳朴、厚重的民风民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。着重建设一种既有现代工业文明的因素，又保存着优秀传统文化印记的“田园式”的新农村。

3、统一而健全的社会保障体系降低了“城市化”的门槛。德国在宪法上规定了人的基本权利，如选举、工作、迁徙、就学、社会保障等平等的权利，在社会上没有明显的农工、城乡差别，可以说农民享有一切城市居民的权利。农工差别只是从事工作性质的差别。只要农民进城工作，按章纳税，进入社会保障，就成为城市居民。50年代，出台了农民卖地退休补贴政策，对农民卖地退休者国家给予额外退休金，促进了生产方式的转变。

4、方便的交通系统为城市均衡发展提供了重要保障。大量的有轨电车为城市的跨区域发展提供了条件。同时，方便的公共交通将各个市镇联系起来，形成网络，加之小轿车的普及，人们的活动半径扩大。人们可以居住在小镇而到别的城市工作，良好的居住环境往往成为人们居住的首要目标。

二、美国城乡一体化的实践

早在19世纪至20世纪期间，美国就从农村社会转变为城市社会，至今已是一个高度城市化的国家，且在持续的城市化过程中，城乡一体化的趋势明显。

1、交通运输的发展极大地促进了城乡一体化进程。20世纪初汽车出现后，美国掀起了改善公路运动。1910年成立了“美国公路改进协会”，各州拨款数百万美元改善乡镇和各郡的公路。1916年，美国政府颁布联邦资助公路法，提出在全国新修41000英里长的公路。高速公路网的建成，大大提高了运输效率，加快了城郊一体化进程。到20世纪90年代初，州际高速公路系统全部完成，使得远离铁路线的乡区很容易到达城市，引起了居住、商业、工业的郊区化，也为农村人口向城镇转移打开了方便之门。

2、工业化、城市化和农业现代化的良性循环。美国的工业化是从棉纺织业开始的，经过几十年的发展，到1860年时，农产品加工业在美国工业化过程中占据重要地位。美国工业化的这种特点促使农业等基础产业发展较快，反过来又刺激了工业发展，农工协调发展促进了城市化较快发展。同时，美国特别重视产业的升级换代与配套服务业的发展。其第三产业就业从工业化较早阶段开始就呈现出与第二产业同步增长或比第二产业就业优先增长的趋势，农业劳动力一开始就较多地流入了第三产业。

3、农村发展立法促进了美国的城乡一体化进程。城乡差距不断扩大，是各国现代化进程中的必然现象。政府对农业和农村的政策支持，是缩小城乡差距的重要手段。美国在战后初期，实施了农场政策和农场家计政策。1955年美国农业部首次提出“农村发展计划”，20世纪60年代提出“反贫困战争”。随着农业地位下降，农村发展政策重点逐步转向农村振兴，80年代重点转向农村经济结构调整，并开始与农场支持立法融合。经过几十年的发展，美国农村发展立法内容更为广泛、政府职能更重要、支持力度更大、农村发展政策与农场支持政策不断融合，持续推动了美国农村地区进步，促进了城乡一体化。

三、日本城乡一体化的特点

战后，日本进入城市化高速增长期，城市数量和城市人口不断增加。2005年日本的城市化水平为65.7%，城市人口为8400万，城乡之间的差距不断缩小。据统计，1977年，日本的农民户均收入已经高于职工户均收入，农民人均收入92.2万日元，工人则为81.7万日元。

1、政府提供的公共服务极大地促进了农村地区的发展。高质量的教育成为农业、工业和服务业产业效率提高的共同前提，也促进了农民的城市化。城乡一致的社会保障体系，提高了农民的生活水平，也保证了社会的和谐发展。政府为农业发展提供的科技服务、农业基础设施以及农业协会的发展改善了农业发展的软硬环境，提高了农业生产率，促进了农民收入的提高。值得指出的是，日本在发展过程中及时将农民纳入全国统一的社会保障网络，没有出现长期在公共服务方面歧视农村和农民的阶段。

2、土地的规模经营提高了农业的综合生产效率。日本于1961年制定了《农业基本法》，该法以扩大农业规模、提高农业劳动者的收入和生活水准，使其达到与其他产业劳动者基本均衡的水平为首要政策目标。1962年和1970年先后两次修改《农地法》，废除土地保有面积的上限，撤销对地租的限制。1993年，日本政府又修订了《农地法》和《农业经营基磐强化促进法》，提出了“认定农业生产者”制度，将符合要求的申请者确定为“认定农业生产者”，并在土地集中、贷款和固定资产投资方面给予支持，引发了一轮农地转让和规模经营的高潮。

3、农业生产结构的改善促进了产业结构升级。随着日本经济的快速发展，民众对于农产品的需求结构也发生了变化，粮食作物的需求相对下降，而蔬菜、水果和畜产品等的需求相对上升。为了改变传统的农产品生产结构，《农业基本法》指出要对需求量增加的农产品的生产进行扩大，对需求量减少的农产品的生产进行转换，和外国农产品形成竞争的农产品生产进行合理化配置，以谋求农业生产的“选择性扩大”。法律的制定有效地缓解了日本农产品的供求结构矛盾，促进了日本农业的产业结构升级。

四、拉美国家“城乡一体化”的经验教训

19世纪末，一些拉美国家开始启动现代化进程；到20世纪50年代，大多数拉美国家先后进入了现代化的起飞阶段。由于现代化进程的快速推进，拉美国家城市化取得了令人瞩目的成就。1950年的城市人口占总人口的41.6%；1980年达到65.6%，已接近欧洲的城市化水平。

然而，在城市化的浪潮中，拉美国家大批农民因农村土地被征用和因受大地主阶级的竞争挤压破产而涌进城市，但由于缺乏就业技能和就业岗位，大批失地农民生活在城市与乡村的边缘地带，形成大规模的城市贫民窟。据统计，目前巴西这种城市贫民约3500万人，占全国人口的20%左右。造成这种现象的主要原因在于：拉美国家政府为保证工业化的发展和城市人口的生活，以求社会安定，有意识地压低农产品价格，这就严重影响了农业和农村的发展。各国政府仅注重出口农业的发展，信贷政策向大型农业企业倾斜，小农的发展日益艰难又加重了农民的贫困化。由于明显的城乡二元结构，农村的基础设施非常落后，农产品运输损耗相当严重；另一方面，由于缺乏技术而无力对农产品进行深加工，增值的利益被转移到发达国家。可以说，忽视农民的基本利益和权益是拉美国家未能处理好城乡关系最重要的原因之一。

（作者单位：江苏省社会科学院农村发展研究所）