城镇化是扩大内需、落实科学发展观和引领中国迈入发达国家门槛的重要引擎。城镇化不是单纯的城市人口比例增长、城镇产值占比增加和城区规模扩张，而是大中城市和中小城镇协调发展。但现阶段协调发展的目标还远未实现，大中城市有加速发展的趋势，而小城市和小城镇却有萎缩的可能。

　　新型城镇化是今年全国两会上代表委员们热议的话题之一。城镇化不是单纯的土地城镇化，更重要的是人的城镇化、市民化。在农业转移人口的市民化过程中，转移人口的培训就业是关键，均等化的公共服务是保障。为推进农业转移人口的市民化，需要公共服务均等化和成本分担的制度创新。

　　一、多重城镇化趋势日益明显

　　与传统意义的城市化不同，城镇化突出了“镇”字，意味着在以大中城市为主的城市化进程中，需要重新审视城镇和小城市的作用。

　　我国的城镇化大概经历了三个阶段：一是改革前的近30年牺牲城市化实现工业化的阶段；二是从改革初期到上世纪90年代末“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的阶段；三是从上世纪90年代末到目前的“大中小城市和小城镇协调发展”阶段。但现阶段协调发展的目标还远未实现，大中城市有加速发展的趋势，而小城市和小城镇却有萎缩的可能。

　　然而，大中城市有限的资源环境承载能力和高房价、高消费以及公共服务的低覆盖，正不断抬高农业转移人口进入大中城市的门槛。随着沿海地区劳动密集型产业的内迁，使得内地的中小城镇发展有了产业支撑，增强了农业转移人口回流的吸引力。今后，农业转移人口异地转移流入大中城市、流入本省中等城市、就近流入城镇等多重城镇化趋势将越来越明显，需要以大中城市为主要载体的异地城镇化和以小城镇为载体的本地城镇化协调发展。未来的城镇化将呈现多层次、多中心、多路径的特征。

　　二、城镇化的关键是稳定就业

　　城镇化的关键是人的市民化，而人的城镇化的关键是在城镇能够实现稳定就业。对于农业转移人口而言，只有稳定的就业和稳定的收入，才能支付长期在城镇居住的生活成本，才会有享受社会保障、子女在城镇上学、医疗、保障房和其他均等化公共服务的可能。而且，在城镇长期稳定的就业，有利于职业培训，提升人力资本；有利于增强职业认同，增强个人对职业和城市的适应性；随着在城市交往圈子的扩大，有利于其拓展社会资本，从而有利于融入城市，实现职业上、生活上、心理上的彻底城市化。

　　农业转移人口要实现就业城镇化，需要城镇的产业支撑，也需要在职业技能、职业认同、个人适应、人力资本和社会资本等方面提升个人就业能力。

　　三、城镇化成本的分担机制

　　城镇化是有成本的，其成本和收益之间差异的大小影响到城镇化的进程和速度。具体而言，主要包括个人生活成本、企业培训成本、义务教育成本、公共卫生成本、社会保障成本、住房保障成本、城市基础设施成本、生态环境成本等。

　　城镇化的成本不能也不应该完全由政府或转移人口个人或企业一方独自承担，要基于中央政府、地方政府、个人、企业在人口城镇化进程中的收益来决定各自所承担的比例。

　　城镇化的提升有助于扩大内需、产业转型升级和社会管理现代化，因此，中央政府和地方政府都将在城镇化过程中享受到经济发展、财税增长等正外部性的好处。但农业转移人口流出地政府和流入地政府的成本和收益存在差异，如流入地政府虽然能享受人口集聚带来的劳动力供给红利，却要承担公共服务投入、社会治安、环境资源恶化等多方面的压力，因而在一定程度上，需要建立中央政府和流出、流入地政府合理的成本补偿机制。

　　对个人而言，城镇化带来的收益也非常明显，个人及其家庭将可以享受城镇的公共服务、更多的就业选择和更大的个人发展空间，但也可能要支付比农村生活更高的生活成本和竞争压力。而对企业而言，城镇化有利于员工的城市融入，增强其就业的稳定性，提高人力资本投资的回报率，从而增强企业竞争力和发展动力，因而企业也应该是一部分城镇化成本的承担者。

　　四、基于成本分担的差异化公共政策

　　基于公共服务的外部性，在城镇化进程中，政府应该承担大部分公共服务成本。特别是在农业转移人口市民化的初期阶段，政府为转移人口提供的公共服务，对城镇化和市民化的推动具有导向性和决定性作用。基于事权和财权的统一，需要考虑中央政府、异地城镇化流入地政府和本地城镇化地方政府采用差异化的公共政策。

　　异地城镇化主要涉及中央政府、省级政府、流入地政府和流出地政府。中央政府要加大对跨省农业转移人口在城镇定居意义重大、外部性较强、流入地政府支出压力较大的地区进行补助，可以考虑重点在公共卫生、义务教育、社会保障、保障房等方面，通过财政转移支付办法加大对农业转移人口流入省份的补助。流入地政府则是农业转移人口市民化成本的主要承担者，在义务教育、就业培训、社会保障、保障房、市政基础设施和环境保护等方面承担主要责任。

　　本地城镇化进程中，上级政府在本地农业转移人口的市民化过程中，应该加大对地方的转移支付力度，设立省（市）级农业转移人口市民化基金，主要用于本省（市）农业转移人口市民化的义务教育、就业技能培训、社会保障、保障房等方面。同时，要考虑城镇化政策的过渡性和农业转移人口参与市民化成本分担的选择性，以提高公共政策效能。

　　作者单位：华南师范大学