编前语：

       南京市长季建业在看到“2平方公里的乡镇，居然规划了一个CBD”的规划图时，哭笑不得。在11月2日南京市委市政府举行的全面提升新市镇规划设计水平动员大会上，他批评了一些地方在新市镇规划中贪大求洋，把乡镇规划成城市的怪现象。
       这则新闻让人看了想笑却笑不起来。笔者不禁要问：是CBD泛滥成灾了吗？还是另有隐情？这背后透出的几许寒意，实在值得深思，也不免让人对乡镇的未来充满忧虑。
“       CBD进入乡镇规划”，这虽是个案，但值得警惕。不可否认，在我国快速的城市化进程中，我们很多的城市失去了特色。倘若乡镇规划不从长计议、合理规划，任由这股“千城一面”之风蔓延到乡镇，其后果将不堪设想。
       本刊认为：城镇规划的终极目标是造福百姓。只有真正顺应城市化进程的科学规划，才是适合中国未来乡镇发展的。倘若我们的规划能让地方成为一张特色“名片”，给后人留下一笔财富，将是功德无量。我们期望引起各方的广泛关注。

CBD缘何进入乡镇规划？
    “江苏出现‘CBD进入乡镇规划’一事，这令我很吃惊！”住建部村镇建设司原司长李兵弟在接受采访时说，因为江苏在这方面的工作一直做得很细致，江苏省新一轮省域城镇体系规划已经完成，江苏地区农村居民点的布局规划，是上上下下反复沟通的，老百姓反映也不错。李兵弟介绍说，当时，江苏省建设厅张泉副厅长曾经组织带队全省的甲级规划设计单位的院长、总工到农村，具体解剖乡村规划的方法案例，以典型的乡村规划设计案例指导各地乡村规划编制。
如今，面对CBD进入乡镇规划这一个案，在接受采访时大家无一例外地认为是规划人士缺乏对CBD概念的正确理解。当然，有人也指出规划者缺乏城乡规划基本知识，乡镇规划盲目跟风的现象比较突出。

对CBD一知半解，套用概念
    中国城市规划设计研究院副院长王凯说：“就乡镇规划CBD这件事本身而言，根本的概念都没有弄清楚。”他认为，CBD是一个大城市商务活动高度集中的地区，大量的金融、贸易机构集中的地方才叫CBD，大公司集中的地区才有CBD的需求。
    中国城市规划设计研究院城乡规划研究所所长蔡立力也持相同意见，他说有些人对CBD的概念一知半解，在乡镇规划时就可能套用概念。
    住建部政策研究中心城乡规划处处长翟宝辉说，从字面上看，CBD是英文Central Business District的简称，真正对世界经济发展有重要影响的地区才成为CBD。“因为当这个区域一咳嗽，全球就要跟着吃药治感冒，只有具备这样的功能区域才能叫做CBD。”
    李兵弟认为，CBD往往代表一个城市比较繁华的区域，它有其基本特征，第一是高密度的建设量，或者叫高密度的城市建筑群；第二是有比较多元化的高端服务业进驻；第三是一种更广泛的区域活动，一般是以白领工作阶层为主，在较小的空间范围内让高端的城市职能集中，高度的信息交流、交通组织高度便利、商务交往、人才汇聚，目的是方便沟通和交流，提高效率。
    李兵弟还说，CBD这个概念本身不是在乡镇规划里产生的，而是在城市规划、特大城市规划中产生的，而且是在城镇化、工业化、第三产业发展到一定阶段，有了城市的高端服务业需求，特别是以金融业、信息业、服务业为主的需求后才出现的。当城镇化发展到一定阶段、城市达到一定规模、城市本身的高端服务职能达到一定的需求，才有可能去设置CBD。

缺乏城乡规划基本知识
    “CBD进入乡镇规划，这是本不该出现的一个天大笑话，至少反映了参与这项规划的规划设计人员对城乡规划知识的匮乏，对农村发展现状缺乏了解，对国家城乡规划法基本要义的认识理解不够。”李兵弟说：“如果是我们规划行业设计内部人员做的这个规划，很显然这些人员根本不具备城乡规划的基本理念和基本知识；如果是业外人员做的规划，只能证明这些人就是为了骗钱。”
    李兵弟认为，城乡规划作为一个公共政策，既可以指导城市建设，也包含指导农村的发展和建设。城乡规划应该是一盘棋的规划。乡镇规划是一个城乡居民点聚落体系中一个层面的发展规划，是一个城市市域范围内特定的空间布局规划。作为市域城镇体系中一个点的规划，乡镇规划当然要服从和服务于中心城市，特别是以城市中心区域为代表的中心城市所引领的城市群或城市密集地带的发展。从这个角度讲，乡镇规划是必需的，也是必要的，但是把城市的功能泛化到农村地区，而脱离整个市域范围内的城乡居民点的统筹布局、脱离城乡功能的统一组织，脱离对整个城乡发展的全局性考虑，显然是错误的，这是违背我们城乡规划基本知识的。

乡镇规划脱离实际
    乡镇存在盲目求大的倾向，一味向大城市看齐。正如南京市长季建业在批评当下乡镇规划的种种弊病时所言：把城市规划理念照搬到农村，贪大求洋不切实际。
    网上有评论称，南京这个规划CBD乡镇的做法，是近年来国内许多地方政府，刻意求大、盲目扩张的“大跃进”行为的一个缩影。在一味追求GDP和大力推进城市化进程的大趋势下，违背客观规律的现象并非少见。
    蔡立力说：“乡镇规划脱离实际、生搬硬套、盲目跟风的现象比较突出。”他指出，有些乡镇不管区域规模的大小、地方条件和功能的差别，一味套用大城市规划，追求新理念，急于求成，导致城乡面貌趋同化。

乡镇适合建CBD吗？

    在乡镇层面可不可以提CBD呢？在网上，有人认为乡镇建CBD荒唐可笑，而还有人说：“乡镇级CBD，这个可以有。前提是该乡镇到底适不适合建立CBD。如果是南北通衢，如果是全国级的商品集散地，当然就可以建立起镇级CBD。”记者在采访时也听到了不同的声音。
    李兵弟说，CBD是一个现代城市不可缺少的，也是符合我们现代城市发展规律的，但CBD作为一个城市职能，有特定的商务需求和特定的市场环境、商业交易环境，并不可以随意在某一个城乡居民点推进，显然不是我们一般的乡镇所具有的职能。他毫不客气地指出，在我国乡镇规划中从来没有CBD这个概念，也没有听说过哪个国家的CBD在农村地区。他说：“在城乡规划中，CBD显然不可能选址于农村地区，而且，乡镇也没有办法承担一个几百万人口的特大城市或巨型城市的CBD功能。CBD进入乡镇规划，本身就是个不成立的命题，至于个别的规划设计人员在两平方公里上规划一个CBD，显然是一个基本的规划常识性错误。”
    王凯说：“如果一个百万人口的城市规划建设CBD可能还沾点边，但乡镇和CBD就不搭调了，也没有多少关系。”他打比方说：“一个很富裕的家庭才会买LV的包，如果一个连饭还没吃饱的人去背LV的包，这就很不靠谱。”他认为，此事本身透露出一个不好的趋势，那就是贪大求洋，不切合实际。村镇规划与建设的核心应该是解决农村经济发展，农业产业化发展，与农业相关的一些生产性的服务业，以及为当地的老百姓所需要的公共服务，包括教育、医疗、文化、体育、卫生等服务。
    蔡立力则认为，CBD的这种功能性不一定是大城市才有的，对于一般乡镇来说，面向农村的商业服务中心是可以的，但追求像城市CBD的规模和档次是不合适宜的。
    翟宝辉认为不能说名称上叫乡叫镇就不能建CBD，这要结合乡镇实际的发展来看。他分析说：“我国最大的国情就是面积大、人口多，东西差异大、南北差异大，区域发展不平衡。比如东莞的一些乡镇本质上已经是城市，可能比西部某些大城市还要大，这里的大不是指规模，而是经济的活力、经济辐射的范围和影响力很大。当一个乡镇的某一两个产品或资源在世界定价权上有发言权、能引领价格涨跌的作用，虽然名称上还叫乡镇，但其功能和资源调配能力完全是一个城市。”
    不过，翟宝辉也表示，从总体上看，乡镇要想成为CBD的可能性不大（个别的除外），乡镇规划应量力而行。从职能上看，乡镇本来就是应该配合其他区域经济中心的发展，国外一些小镇就是一个配套功能。他认为，乡镇自身要有一个合理的定位，应该干自己该干的事情。同时，CBD也不要泛滥化。他说：“CBD不是建出来的，而是经济发展到一定程度后逐渐培养出来的。当一个区域一跺脚全世界都颤抖的时候，自然就成为CBD了。所以，没必要现在就呐喊要在两平方公里建一个CBD。”

背后的隐情
    为什么会出现“CBD进入乡镇规划呢”？这背后有什么更深层次的问题或者说隐情？几位受访对象均表示，从“CBD进入乡镇规划”一事上，我们应该反思乡镇规划上一层的规划是否到位，管理是否到位，考评是否到位，考评体系是否科学，是否符合科学发展观的要求。

隐情1：考核不合理
    翟宝辉说，可能我们看不到，各层领导的乌纱帽里有像集成电路似的若干个小方格，其中设置有关于经济、社会、政治、文化、安全等政绩考评指标，而且是层层分解下去的。考核指标体系定得合理，大家干得才合理。
    考核指标是怎样一层一层分解的呢?“比如说中央政府提出了12%GDP增长率的经济发展目标，到省这一层级一般会提出达到增长15%的目标，再往下分到乡镇层面GDP可能要达到20%—30%了。”翟宝辉说，作为乡长或镇长，在这样的高压下定会想方设法去完成任务，一般会是实实在在发展经济，但当通过努力后仍然实现不了预定目标，就一手抓经济一手抓忽悠。如此一来，大家尝到了炒概念的甜头。不仅仅是CBD出现在乡镇，国际中心、创新中心、高科技中心、工程孵化器等一堆词汇如雨后春笋般出现了。只要外面有的、拿过来能够套用的或者是能制造出来的名词都被制造出来。
    “所以，一个乡镇提出要建CBD有什么奇怪的呢?”他颇感无奈地说，还有人将CBD戏称为“差不多”，如果说玩文字游戏能到这个程度，那么CBD到乡、到村都不过分，更何况村里乡里还有农贸市场、物流中心等贸易功能的雏形呢？

隐情2：规划行业外的人士参与了规划
    “这只是一个个案，并不代表我们整个规划界的水平。”李兵弟认为，南京市委、市政府在城镇化进程中全面布局，组织属地的规划设计单位下乡进村，推动农村地区的村镇规划，按照新型城镇化的发展要求，按照城乡统筹、城乡一体化发展要求，对现有的农村地区，特别是现有的农村地区的居民点进行规划设计，这是有远见的举动。政府送规划进农村，推动城乡规划在乡镇开展，是政府本身应有的职能，也应给予充分的肯定。
    他分析说：“这一问题的出现还有一个可能性：政府在组织规划到农村、送规划进农村的过程中，由于农村的量大面广，可能有个别的设计单位的工作人员参与了规划，他们比较了解其本身行业的规划方法和设计方法，但是并不了解我们城乡规划行业对乡镇规划的具体要求，也没有受到我们这个行业比较严格的执业约束。”
    他建议，在鼓励和支持其他行业的技术人员到乡镇去参与规划的同时，应帮助他们注意学习城乡规划行业的法律法规、标准规范和技术方法，防止简单地把自己想像中的规划内容搬到乡镇，同时，这些单位的同志也应该更多地向城乡规划行业内的人员请教，这样会少犯错误。

隐情3：上位规划指导不到位
     翟宝辉说，乡镇规划出现问题不能一味责怪当事人或乡镇本级，上位规划指导的误导或缺位都存在。
    在做新市镇规划之前一定会有一个城市总体规划，其中包含了区域规划的内容，或者是城镇体系规划时就已经或应该给出该市镇的基本定位，而这个定位是考虑了周围的经济发展情况，是相对准确的，不会徒然冒出一个CBD。

隐情4：城市化模式单一
    蔡立力从更深的原因分析认为，我国城市化的模式简单化、单一化。“这几年大城市发展很好，而且发展快速。很多小城市、乡镇在规划时就套用大城市这种土地城市化的模式。”
他指出，对于小城镇来说，不一定是土地规模有多大，而应该考虑自身活力的大小和内部功能的强弱。在规划方面，不能把大城市的规划方法延伸或者照搬到小城镇。城市和大城市比较复杂，功能比较综合，可以有明确的区域分工，比方有CBD、工业区、居住区。但是乡镇功能相对单一，应强调特色化发展，功能分区可以不那么明确，土地可以混合使用。

直面当下乡镇规划现状

    如今，CBD出现在乡镇规划中，不得不让我们反思，目前我国乡镇规划的现状如何，究竟存在什么问题？

     现状1：乡镇规划力量太薄弱
    目前，我国农村的规划力量太薄弱。李兵弟直言不讳：“现在全国的规划技术人员加上管理人员才十万多人，真正有效从事村镇规划的设计单位才五百多个。我们的政府部门应当从中汲取教训，采取更加强有力的措施，来解决当前我们农村地区缺规划、少规划、规划脱离实际等问题。我们要支持大的规划设计单位进农村，支持帮扶乡村地区的规划设计，也需要他们更多地向农村学习。”
    翟宝辉则指出，乡镇规划需要专业人员，而现在我们乡镇在组织编制层面没有人员，即便是县城有规划局、建设局，但其人员的专业化程度不够，有规划背景和相关专业背景的人才很稀缺，应该说不具备组织协调编制各乡镇规划的能力，这是我国乡镇规划的最大实际和弱点。 

    现状2：行业责任不到位
    李兵弟说，“CBD出现在乡镇规划中”，不能简单地对我们自己的行业免责。它一方面反映了我们规划行业编织技术方面的问题，另一方面也说明政府的工作不到位。“问责相关规划设计单位与技术人员是应该的，否则不足以严明纪律明辨责任，但同时也要深刻反思和认识政府的工作职能是不是到位，是不是有重城轻乡的问题。村镇规划与建设管理，是各级住建系统必须履责的政府职能，是住建行政管理部门应该肩负起来的工作领域。国务院公布的关于住建部的三定方案中对此有着十分的明确要求。”

    现状3：规划编制单位的市场行为
    从现状看，规划单位编制规划是一个市场行为，城市规划的大活儿大家都抢着干，而乡镇规划这种小活儿、便宜活儿没人愿意干。翟宝辉分析说，虽然各级政府为了推动乡镇规划的编制，采取了各类行政干预，如给予编制经费支持等，但因为编制经费低，规划编制单位配置到乡镇规划项目的资源就少，规划编制的水平就低，乡镇规划的结局也就可想而知了。翟宝辉不无担心地说：“如果这种局面不扭转，乡镇规划是要出毛病的。”
    城市规划包括乡镇规划有其运行机制，即有资质的单位去承接规划编制时，主要任务是服务于城市和乡镇的经济发展。翟宝辉指出，从目前情况看，有资质的规划编制机构基本上是按生产单位管理，其目标是追求利益的最大化；为了利益，必然接的项目越多越好，规划编制过于追求速度，城市规划、乡镇规划都存在欲速则不达的情况，这就很容易出现或左或右的偏颇。
    据介绍，给一个中等城市做规划，如果没有六个月时间去调研，体会城市是怎么运行的，包括经济的动向、文化的形成、人的行为习惯、历史沿革、与周边的关系等，规划时必定东抄西搬，出来的规划肯定是粗制滥造的。
作为一个生产单位，规划院手头的大活儿不少，加上人力有限，编制工作的扎实程度可想而知。翟宝辉说：“更何况社会上还有种倾向，城市在找委托单位时看的是规划设计单位和规划者名气的大小。所以规划设计院越有名气、其任务越多，很多项目没到城市真正调研，而是将材料简单搜集后，回去就能出图。这样的城市规划出来之后，没有任何价值。”

乡镇规划需遵循的原则

    原则1：乡镇规划要体现为经济发展服务的基本功能。从我国新农村建设的二十四字方针“经济发展、政治民主、文化繁荣、农民富裕、社会和谐、环境优美”可以看出，经济发展是第一位的。翟宝辉说，经济发展是硬道理同样适用于乡镇。王凯也说：“要让乡镇实现现代化，让农民过上和城里人一样的生活，比如，让农民庄稼地里生产出的农产品与国际接轨，让其种地有收益，在经济上不吃亏。”
    原则2：坚持以人为本。蔡立力认为，乡镇不是为了形态来规划，各种基础设施的建设、产业的发展都要考虑人这一要素，以改善当地居民生活环境为目的。王凯则认为，政府要为乡镇提供好的公共服务，让即使生活在最偏僻乡村的人们，也能够享受到最好的教育、医疗等服务。
    原则3：体现生态性。蔡立力说，乡镇规划要在生态容量允许的范围内进行，应考虑水、能源等资源承载力对特定环境的影响。谈及生态，翟宝辉则提出了地表最小扰动原则。“扰动不该扰动的地表，这是规划建设容易犯的毛病，因为规划建设很容易和领导的政绩工程合拍，如果这样就会破坏原有的生存脉络。”他说，乡镇只有把准了经济发展的脉络再动土，才可以让梧桐引来金凤凰；当经济发展的脉络不清晰时千万不要动这一锹土，否则，很可能给自己和未来发展埋下一个地雷。
    原则4：彰显特色。“特色”是本次采访中听到最多的词汇，不仅城市要有特色，乡镇也要走特色之路。季建业曾强调，新市镇的规划过程中，要做到因镇制宜，彰显个性，突出区域特色，防止千镇一面、城乡一貌。蔡立力认为，乡镇虽小，但可能因特色闻名于世。 他说，乡镇要在区域中发挥作用，规划时要在特色上下工夫，以特色来取胜，特色包括产业特色、空间建设特色、文化特色等。
    原则5：从实际出发。不要把城市规划和建设的模式简单地搬到乡村。翟宝辉说，乡镇规划应建立在前期透彻的研究基础之上，真正和当地的资源相结合。只有结合本地情况找准了发展方向，乡镇规划才会真正指导经济社会的发展。
    原则6：传承历史。对于历史古镇街的保护，要保护传统格局和风貌，不得改变传统老街的走向，新建建筑的高度、体量、风格等应当与古镇传统风貌相协调，这是季建业所强调的。蔡立力认为，规划时尤其要保护具有历史价值和遗迹的小城镇，不要造成建设性破坏。王凯也说，在快速城镇化的过程中，乡镇规划不是简单地推平，不是简单地让农民上楼，要保留乡镇原有的比较好的社会结构和空间形态。

支招乡镇规划

    李兵弟：政府、学校、标准体系三方协同
    第一，政府的公共服务不能只有城市没有农村。我们要用上级政府的工作机制去保障农村地区基层政府有规划设计管理职能、有规划设计管理岗位、有规划设计管理人员，这样才能为农村地区的规划建设和管理提供全方位的政府服务。政府应当积极并大力扶持和推动城乡规划师进农村。深圳、东莞、成都、南京等城市通过多种不同的形式推动城市规划师进农村。成都市的驻村规划师制度在全国是首创，他们实行全国招聘，非常有远见，对于实现成都国家统筹城乡综合配套改革试验区工作起到了很大的保障作用，也促进了规划师更加深入农村，了解农村，服务农村，这些经验值得学习。
    第二，从学校教育进行落实。城乡规划学在2011年被国务院学位委员会批准正式升格为一级学科，为此我们要从大学的教育开始着手，在教材的组织、教案的设定以及大学的教学实践中加强农村规划方面的内容，让学校培养出来的人才是合格的城乡规划设计人员，而不是只会进行城市规划、不会做农村规划的人。
    第三，规划技术标准体系要跟进。我们的规划设计技术标准体系以及技术方法要更加关注农村，用更加准确、清晰的城乡规划标准技术体系来指导和约束城乡规划设计人员，让乡镇规划更多地反映出农村的特点，让规划人员在一定程度上少犯那种简单套用城市规划的错误。

       翟宝辉：创新对乡镇规划的技术援助

    对于乡镇规划，上级相关部门应提供足够及时的技术指导和技术援助。除了传统的对口援助，还应该有创新机制。
    譬如建立类似于现在大学生村官制度的大学生志愿服务机制，即鼓励城市规划及相关专业的大学生毕业后到乡镇工作一段时间，有了这样经历就有选择某一级大城市落户的权利，或者在晋升中有一定的优先权。这在国内外都有成功经验。
    我的一位好朋友是澳大利亚规划学会理事长，他说，在澳大利亚，规划专业的大学生从学校出来如果到农村去锻炼，就可以挣得一定的积分，在就业甚至亲属的企业纳税方面享受一定的优惠。如果我们借鉴过来，根据乡镇和村的发展实际，结合自身城市规划学的理论知识，在乡镇规划时甚至在整体发展中就可以发挥很大的作用。

       蔡立力：乡镇规划中的各方责任

    乡镇基层部门：作为直接参与者与利益的关联者，主要是组织与推进规划的编制实施，提高规划指导的水平，保证乡镇建设的质量。我们国家乡镇基层部门的规划力量普遍比较弱，要充实这方面的管理力量。
规划部门：不仅要管城市，还要通过创新的途径加强对乡镇的经常性管理与指导，在乡镇规划和建设中真正起到指导与监督管理的作用。
    上级部门：要从政策角度研究制定支持和督促乡镇规划建设与发展，还可以从提供信息，针对规划中的重要问题上升到国家层面进行研究与探讨，进而指导基层的规划。
       规划设计单位：作为编制规划的实际操作者，关系到规划的好坏，在乡镇规划中应起很大作用，因为很多乡镇规划的实施要靠规划设计单位编制的成果来指导。规划设计单位在乡镇规划的编制过程中要集思广益，将上级部门、规划部门和基层实际结合起来。乡镇规划除了采用通常的自上而下的方法外，更多还要采用自下而上的方法。因为乡镇不像城市，城市更多的来自于设计，很多东西通过数据可以研究出来。小城镇的变数太大，应该深入到居民、村民中去了解信息。