在城镇化发展的新阶段，面对的情况十分复杂，需要解决的矛盾和问题非常突出，各地发展水平也参差不齐，推进城镇化这一巨大的系统工程，需要正确的思想方法，抓住重点，积极有秩序地稳步推进。

　　第一，确保城镇化速度与质量并重。城镇常住人口首次超过农村人口，城镇化发展方向要由单纯速度向速度与质量并重转变，城镇化进入以推进深度人口城镇化为特征、促进城乡一体化的新阶段。城镇化速度与质量并重，意味着既要保持一定速度，更要注重质量，要在保证城镇化质量的基础上，继续保持较快的发展速度。

　　从当前的情况看，需要处理好以下几个方面的问题：

　　一是要积极促进农民工市民化，逐步解决半城镇化问题。目前，有1.6亿农民工长期生活在城镇，但并没有解决市民化问题，半城镇化是造成农民工问题的深层次原因。要按照因地制宜，分布推进，存量优先，带动增量的原则，坚持两手抓：一手推动户籍制度改革，一手推动基本公共服务均等化，有序推进农民工市民化。

　　二是要以人为本，妥善解决城市病问题。要提供与城镇经济发展水平相适宜的的基础设施和基本公共服务，优先解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、交通等问题，提高城镇居民生活质量。

　　三是要转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。要加强城乡不同类别的空间管制，大力推进低碳生态城市建设，促进城镇集约紧凑发展；要围绕提升城镇发展软实力，加快城镇服务功能建设；要加强城镇综合管理，建立统一、协调、高效、合理的城镇管理体制，提高城镇管理服务水平。

　　四是要加强城镇化与工业化、农业现代化协调发展。要适应新型工业化的要求，积极探索新型城镇化道路和模式；要积极探索工业反哺农业、城市支持农村的机制、途径和方法，妥善解决三农问题。

　　五是要建立城镇化发展评价体系，确保城镇化健康发展。科学制定城镇化质量评价指标体系，将城镇化质量纳入政绩考核、重大事项督查范围，强化城镇化在经济社会发展中的作用。

　　第二，降低而不是抬高城镇化门槛。要通过提供均等化的公共服务，降低农民进城务工和落户条件和成本，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口。这样有利于改变城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。

　　一是要适当降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。根据城市的规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准，各类城市制定公平、公正的农民工落户标准。不仅要放开小城镇的落户条件，也要放宽大中型城市的落户条件。

　　二要坚持房地产调控不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归，坚决抑制高房价。同时，积极完善多层次、多元化的住房保障体系，逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比重。

　　三要积极建立和完善城乡一体的公共服务体系。要逐步在全国范围内建立统一的教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等公共服务体系；要适应农民工高流动性要求，尽快实现社会保险权益可顺畅转移、接续。

　　四是要加快教育和医疗体制改革，切实城镇居民在教育和医疗方面的难题。此外，提高农民工的就业能力和收入水平也等同于降低了城镇化门槛。

　　第三，建设包容性城镇。建设包容性城镇，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇发展过程公平与效率的内在一致，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。建设包容性城镇将有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。在我国正在由乡村中国向城市中国转变，城镇化加速发展，农民工不能正常市民化的特殊发展阶段，对于迅速发展的城镇，尤其是大都市，建设包容性城镇显得尤为重要。首先，建设包容性城镇的关键在于建设高水平的公共服务体系。其中，公共服务的普惠化、均等化是完善公共服务体系的核心问题。其次，遵循城镇化的社会系统内生的运行规律，逐步减少乃至完全消除主导城镇化过程的“人治”色彩，以法治原则处理经济、政治、社会、法律之间不协调和系统失衡问题。最后，逐步消除不利于包容性发展的一切排斥性制度体系，促进农民工等城镇外来人口的城市接纳与融合，使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。

　　第四，积极完善城镇化战略格局。城镇化战略格局关系到城镇化的发展方向，是中国现代化发展战略的重要内容。要在国家现代化战略布局框架下，以科学发展观为指导，认真研究制定我国城镇化发展的中长期规划和综合性的政策措施；要合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局；要特别遵循城市发展的客观规律，考虑不同规模和类型城镇的承载能力，以大城市为依托，以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇科学布局，加快构建和完善“两横三纵”城镇化战略格局。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。

　　加快建立和完善有利于城镇化健康发展的体制机制

　　城镇化是一系列公共政策的集合，城镇化的健康发展离不开体制机制创新。我国过去30多年城镇化的快速发展与体制创新密不可分，存在的矛盾和问题也与体制机制的不完善直接相关。今后一段时期推进城镇化健康发展，必须把深化体制改革放在十分突出的位置。

　　（一）统筹推进户籍制度改革。深化户籍制度改革，必须以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，整体推进。

　　首先要剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。要打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，废除由二元户口管理结构衍生的户口“农转非”政策及“蓝印”户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口形式，建立城乡统一的户口制度；要强化户籍管理基础性的工作，完善户口登记制度；要积极调整人口迁移政策，逐步放宽人口；要由现行的户籍登记逐步过渡到人口登记；要加快户籍管理立法步伐。

　　其次要建立健全深化户籍制度改革的配套制度。这也是户籍制度改革的难点所在。要继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。

　　第三要改革公共财政体制，为户籍制度改革提供必要的财政基础。要进一步完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源；要进一步调整城镇财政支出结构；户口登记与财政待遇相结合，以财政管理促进户口管理。

　　（二）深化土地管理制度改革。为了防范和治理城镇化过程中的耕地占用、农民利益受损、土地资源粗放利用等问题，必须按照保护、综合整治、提高利用效率等要求深化土地制度改革。

　　一是要切实保护18亿亩耕地红线，保护农民合法土地权益。要发挥土地利用总体规划的控制作用，科学制定城市和城镇发展规模；要改革土地产权法律制度；要建立耕地保护基金管理机制；要建立农村土地流转制度。

　　二是要积极开展土地综合整治，即在一定区域，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。

　　三是要加强城镇化过程中土地资源集约利用。要制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展；小城镇发展应注意规模化，乡镇企业应适当集中；建立土地节约集约利用优惠政策，提高土地利用集约度；重视土地环境的整治与保护，实现土地资源的可持续利用。

　　（三）深化住房制度改革。深化住房制度改革要以解决城镇中低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障体系。一要坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。二要完善住房保障体系，加大经济适用房和廉住房建设力度，大力发展公共租赁住房，增加对城镇中低收入群体的住房供给。三要将住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道。四要多渠道多形式改善农民工居住条件，要逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

　　（四）深化财税金融体制改革。要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。一是要建立健全公共服务能力，调整财政支出结构，强化政府基本公共服务供给的责任，推进建立包括农民工在内的基本公共服务体系；二是要加大中央财政转移支付力度，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重；三是要加快地方税收体系建设，培育稳定的地方收入来源，加快开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力；四是要合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。在深化城镇建设投融资体制改革方面，要根据城镇基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化、多渠道的资金供给模式。要放宽市场准入，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，要加大公益性基础设施的投入，政策性金融要予以支持，对介于公益性和经营性之间的城镇基础设施项目，要拓宽融资渠道，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，鼓励和吸引社会资金和境外资金参与建设，要严格规范地方投融资平台运作，探索发行城镇建设债券。

　　（五）加快市镇体制改革。通过加快市镇体制改革，提高社会管理能力，加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。第一，依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。一是增加省级建置；二是调整县域规模。第二，增设直辖市，实行合理布局。直辖市是城市政区中层次最高、规模最大、直隶于中央政府管理的一级政区，在国家政治经济生活中占有极其重要的地位。当然，增设直辖市的数量不宜过多，要强调城市质量，注意合理布局，要有带动性。第三，加快省域内的区域中心城市的形成，加快设市，重点发展县级市。第四，尽快启动“镇级市”试点。对于经济实力较强，城镇化水平较高的城镇应该积极进行设市的改革，大胆探索“镇级市”的新模式。

　　（作者为国家行政学院经济学部主任、教授）