其实就上述土地问题，国内的专家学者、房地产企业家甚至相关政府机构的官员等，一直呼吁尽早对土地制度进行改革，《土地管理法》的修订也已历时3年有余。　

　　在12月10日举行的CIHAF2011中国住交会“中国土地大会”上，与会代表直言，与立法的修订相比，土地制度改革在实践中已走在了前面。在中国城镇化进程中，土地制度改革已是大势所趋，箭在弦上。　　

　　城市化加速引发土地矛盾　　

　 　“作为发展中国家，我国最大的内需在于城镇化，最大的发展潜力也在于城镇化。”中国国土资源报社社长陈国栋介绍说，“十二五”期末，我国城镇化水平将再 提高4个百分点，城镇化率将达到51.5%，年均增长0.8~1个百分点。与发达国家70%~80%的城镇化率相比，我国的城镇化还有很大的发展空间。　

　　在本届住交会的多场论坛上，数位经济学家也表示，当前全球经济形势十分严峻，我国经济的出口导向和投资拉动这两种模式已不可持续，因此拉动内需势在必行。　　

　　与此同时，随着我国城镇化进程的加快，因土地问题引发的矛盾也日益凸显。城市的过度外延扩张导致土地利用率低下、征地不时引发社会稳定问题、耕地红线岌岌可危……都在考验着管理者的智慧。　　“全国在‘十二五’期间新增建设用地需求总量约为4659万亩，而‘十二五’规划中要求新增建设用地的总量控制在3450万亩，相当于有1209万亩的指标无法落地。”陈国栋表示，这给我国的国土资源管理带来了巨大压力。

　 　中国土地学会副理事长、国土资源部咨询研究中心咨询委员黄小虎分析认为，我国现行的征地制度与地方政府经营土地的方式，虽然在过去十几年间带动了城市建 设的快速发展，但“奥秘就在地方政府通过征地和经营土地，集聚了大量的建设资金”。现在，这种发展方式积累的经济、环境、社会等矛盾，已经到了非解决不可 的地步。　　

　　一方面，我国的土地利用粗放，浪费严重。据相关数据统 计，从1996年到2008年，我国城镇用地增长了52.21%，增加的土地主要来自农村。城市外延扩张的结果是，城市存量土地大量闲置，同时土地利用效 率低下。无论是地方政府还是企业，都热衷于进行成本较低的征地，而不愿意利用土地储备成本较高的城市存量土地。“这个问题不解决，保护耕地，集约、节约利 用土地就是一句空话。”黄小虎说。　

　　另一方面，我国土地利用已透支未来。黄小虎认为，土地出让金的一次性收取、地方征地的土地抵押或质押负债，本质上都是寅吃卯粮。这种透支未来的发展方式，积聚了极大的金融和社会风险。　　

　　此外，土地收益的社会分配不公引发的矛盾也很突出。城乡差距扩大，城市内部的贫富差距也在扩大。如果城乡居民消费需求不足，靠内需拉动经济就难以实现。

　　实践走在立法的前面　　

　　“纵观这几十年来的发展，凡是集体经济搞得好或发展快的农村，都突破了现行征地制度的限制，土地或公开或隐蔽地进入了市场。”黄小虎认为，土地制度改革的实践已经走在了立法的前面。矛盾的积累已近质变，土地制度改革目前已经箭在弦上，不得不发。　　

　　按照今年6月国土资源部印发的《国土资源“十二五”规划纲要》，土地制度改革将紧紧围绕“十二五”期间单位GDP建设用地面积降低30%的目标。　

　　对此，黄小虎认为，土地制度改革的理想模式是赋予农民完全的土地财产权。一是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下自主地参与工业化、城市化进程。二是对必须征为国有的土地赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。　　

　 　此外，对于地方政府经营土地制度的改革，一些地方试行的工业用地年租制已经有所触及，但还是少了根本性的改革探索，还处在理论探讨阶段。“随着时间的推 移，这个制度也是非改不可的，否则征地制度改革也可能改不下去，因为任何经营活动都是以追求收益最大化为目的，地方政府如果从事经营活动也不可能例外。” 黄小虎说。

　　中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平则认为，与分税制改革并行的土地出让收入分配制度，实际是当前地方财政赖以生存的根本之一。土地可以创造巨大的财富，问题是这些财富怎么用，用于哪里。　

　　叶剑平建议，在土地制度改革复杂而困难的当下，在土地制度的新老制度变迁中间，可以安排一个过渡化的模式，引入一个“第三方”，即土地的经营者，使地方政府回到裁判员的角色，化解其承担的债务风险，弥补当前不完善的土地产权，实现新老制度的对接。　　

　 　“以土地开发整治为例，地方政府作为主体提供监管、服务平台，市场提供投融资平台，第三方提供运营平台。由第三方进行土地开发与区域发展的一体化经营， 实现规模效应。”叶剑平说，土地制度的改变在于如何做好地方政府的工作，如何发挥市场的效率，如何集聚更多的资本，使得市场各个参与主体都能够获益，“所 有不是共赢的游戏都是不可持续的”。　

　　实际上，对于房地产企业而言，面临着当前房地产市场的宏观调控，其在拿地策略上也在进行着转变。如叶剑平所言，部分房企已积极参与到城市或区域的开发运营当中，做起了如叶剑平所建议的“第三方”城市运营商的角色。