在当代中国，社会转型在多数情况下是依靠持续的公共政策创新来推动的。而政策创新的动力除了政府自我改革的需求外，在很大程度上更来自经济领域和社会领域的压力。过去30多年，许多市场化方向的经济改革都给政治领域的政策创新带来了明显的动力和成就。但随着近期市场化改革遭遇利益分配方面的障碍，中国公共政策创新的动力也明显不足。过去几年，能够称得上是大手笔的体制改革举措屈指可数。而中国的社会转型也于无形中陷入一个怪圈：社会转型停滞不前使得越来越多的人、包括中央政府都在呼吁政策创新；但问题是：政策创新又不可能凭空而来，没有经济层面和社会层面的合适环境和充足动力，所谓政策创新也只能浮于表面，不可能有真正的创新。由此，社会转型和政策创新都有陷于停滞的风险。

    但在2011年，在政治和经济层面都无法给政策创新提供充足动力的情况下，社会层面所发生的一系列积极变化似乎有希望打破政策创新问题上的死结。从年初的壹基金、麦田基金在深圳顺利注册，邓飞的“免费午餐”计划推动全国性的中小学生营养保障政策出台，到最近广东省出台更为宽松的社会组织登记规章，推动更多的政府购买服务，整个2011年似乎就是一个由公益创新推动政策创新的年份。而拟议中的《广东慈善条例》的制定更是放手交给学术机构和N G O去设计。这个貌似热闹的过程中的问题在于：为什么推动政策创新和社会转型的动力会在公益领域、特别是南方的公益领域出现呢？一个可能的重要原因是：公益领域实际上通过公益创新活动，在展现社会需求和压力的同时，也避开了影响政策创新的诸多直接阻碍性因素。

    在中国，政策创新的动力之所以不足，是由三个直接障碍所决定的。一是公共政策创新活动是有边界的，即必须以维护和巩固社会基本形态和根本制度为目标，不能突破意识形态限制。而诸多的政策创新尝试在无法找到适合的政策边界的情况下，只好退回原位不敢革新。此种情况下，政策创新如同被戴上了枷锁。二是政策制定过程本身的相对封闭性。无论是立法前的调研，立法过程中的各部门协调，还是立法后的监督执行，基本上是在政府部门中进行的，公众参与的机会非常少。而政府部门的反应相对于经济社会变化来说总会是慢一拍的。三是社会的利益分化已经形成，政策创新对不同利益主体可能造成不同的影响，从而产生对政策创新的不同反应和态度。例如：改革的过程中垄断性既得利益集团的存在就导致中央政府对国有企业的诸多调控难以进行；而地方性利益集团的存在又导致中央的房价调控政策招致诸多反对。

    此三个障碍对于一个国家的政府政策创新来说，不能不说是致命的。但在中国的社会转型无法在政治和经济领域获得充足动力的时刻，由公益创新所推动的政策创新似乎可以成为突围的路径。在实践中，公益领域的创新从打破第二个障碍入手、绕开第一和第三个障碍，从而达到了制度变革的目的。所谓打破第二个障碍，指的是在广东这样的民间社会相对发达、地方政府相对开放的地区，地方政府和民间社会有着合作解决社会问题的传统，特别是在无关意识形态和经济利益的领域，地方政府也乐于让民间力量参与到政策制定的过程中，而民间力量自己也具备此种能力。最典型的事例就是《广东慈善条例》的制定，从起草、制定到倡导，来自大学学者、独立研究力量、民间N G O、媒体都有充分的参与，从而打破了政策制定过程本身的封闭性。同时，公益领域的创新与社会主流意识形态维护社会公平正义的倾向是一致的，且不具备意识形态方面的挑战性；而公益领域创新对利益分配产生的影响也是积极的，其所影响到的利益集团也是在既得利益集团中处于边缘的地位。在此种大势下，再加上公益创新所产生的道德感召力使得其积累了巨大的政治正确性和舆论的力量，导致政策不得不因应社会的需求而做适当的改革和创新。

    目前看来，中国的公益创新虽然取得了广东省公募权放开，注册程序突破以及政府购买服务等成就，但基本的法治环境并未得到根本的改善。如国内关于公益事业的法律文件中，只有《公益事业捐赠法》《红十字会法》《收养法》等少数几部是法律，且对公益事业设置了诸多门槛，其余《社会组织管理条例》《基金会管理条例》等皆为行政法规或规章。现有的公益法律法规位阶低，地方性法规难以突破全国性法规的限制，约束力不强，构不成完整的法律体系，从而难以发挥保障和促进公益创新的作用。

    基于这种情况，从社会影响政府政策的角度，公益创新要想成为政策创新更强大的动力，需要在两个方面做出努力：一方面，公益创新主体的自觉性尚需提升。即政策创新需要有特定的群体能够看到问题，分析问题，并动员和发酵意见，影响到政策的持续转变。这个群体既包括政府官员，也包括媒体，公益团体和学者，他们需要形成一个政策创新共同体。另一方面议题的发现和推动需要更成熟规范的路径和更强大的民间组织。议题本身一直在影响政策的过程。社会问题是如何开始被意识到的，并且关注形成问题的条件，是社会力量影响政策创新的基本背景。而具有议题发现和引领能力的民间公益力量本身必须发展良好，否则其通过公益创新推动政策创新的能力根本就不可能具备。