十一届全国人大三次会议的政府工作报告中指出：“要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”政府预算信息公开作为政府信息公开的一项重要内容，受到公众的广泛关注。政府预算信息公开也是国家推进政务公开、扩大民主的重要标志。政府预算信息公开是在公共责任层面上提出来的，政府预算信息公开有助于人民对政府的监督，有利于推进现代民主政治的发展。政府预算信息公开无论是作为一种基本理念还是作为一种制度安排，对于我国建立预算国家，实现治理转型都是极其重要的。自《政府信息公开条例》实施以来，预算信息公开工作逐步推进。但是，我们应该看到，当前我国预算信息公开尚处于起步阶段。着人民民主法治意识不断增强，我们必须进一步推进预算信息公开的进程、深度和广度。

　　一、政府预算信息公开的理论基础及其必要性分析

　　(一)政府预算信息公开的理论基础

　　1.公众知情权理论和民主参与理论

　　政府预算信息公开是保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的重要前提。目前，知情权己成为公众和政府承认的基本人权之一。西德是首次在法律中规定知情权的国家，这是在世界范围内第一次在宪法中明确认可了知情权。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常同人民群众保持密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”我国宪法规定的人民权利的实现条件是国家必须为人民提供相关信息，保障人民的知情权。

　　2.人民主权理论

　　目前，人民主权理论是关于国家和政府起源的主要理论。人民主权，即人民是国家的主人。英国杰出思想家洛克阐述并理论了“天赋人权”的思想，认为立法机关由人民选举产生，人民有权罢免或更换立法机关;法律和政府的重大决策，必须取得人民的同意。17、18世纪，卢梭继承并发展了洛克的思想，系统提出了人民主权理论①。马克思、恩格斯则站在历史唯物主义的高度阐述了人民民主与国家的关系，认为人民有权来为自己建立新的国家制度。我国宪法第2条也规定“中华人民共和国一切权利属于人民”。根据人民主权理论，政府预算信息应当向社会公众公开。政府预算信息是一种公共资源，应当属于人民所有，政府理应向人民公开政府预算信息。

　　(二)政府预算信息公开的必要性分析

　　1.推进政府预算信息公开是加快社会主义民主法治进程、促进和谐社会建设的现实需要

　　根据人民主权原则，政府财政来源于人民，人民只是委托政府来管理和使用纳税人的钱。政府预算就相当于公民与政府之间的合同。既然是签订的合同，公开就是应该的事情。公众就有权知情预算信息，就应该有对预算活动的参与权和监督权。因此，推进政府预算公开，保障公民的知情权，实际上是我们行使民主权利的前提条件。政府预算信息公开不仅是一个政治层面的问题，还是一个体制机制的问题，更是关系到民主法制能否实现的问题[1]。同时，政府预算信息公开，就是要把公众看不见的东西变为充分了解的信息，切实保障公民的知情权、参与权和监督权，这有利于推动社会主义和谐社会建设。

　　2.推进政府预算信息公开是遏制腐败的客观要求

　　现代政府发展的重要标志之一，是国家权力的中心从议会转移到政府，并且在“能动法治主义”的影响下，行政机关的能动性大大加强了，突出表现是行政自由裁量权的不断扩大。[2]在这种情况下，加大对政府预算信息监督的力度，防止政府滥用自由裁量权尤为重要。“阳光是最好的防腐剂。”政府预算信息公开将财政资金置于公众的监控之下，把财政资金的来源和用途，向人民代表交代清楚，才能更好地综合各个方面的意见，避免因少数人专断决策可能发生的失误，保障人民当家作主。

　　3.推进政府预算信息公开是推动财政体制改革、提高财政管理水平的重要途径

　　包括政府预算信息公开在内的公共财政体制改革可以从管理角度切入推动创新，进一步打开改革的制度创新空间。从财政管理的角度，虚心倾听公众的建议，努力在公众诉求、各方需求和可用财力之间寻求一种平衡，促进政府预算决策的科学化和民主化，切实提高财政管理水平，使有限的财政资金用在人民群众最需要的地方，真正做到“取之于民，用之于民”。因此，推动政府预算信息公开，不仅是财政体制改革的内在要求，也是促进政府依法民主理财、提升预算管理水平和加强财政管理的重要途径。

　　二、政府预算信息公开的现状及存在的问题

　　自1999年开始，我国公共预算改革从收入转向支出领域，人们开始关注政府如何管好钱和花好钱，对政府预算信息监督不断加强。自2008年5月《政府信息公开条例》实施以来，我国政府逐步扩大预算信息公开的范围。2009年3月，财政部首次向社会公布中央财政部分预算表。此后，在2010年3月，财政部将内容更全、范围较广、解释更细的“国家账本”向社会公布。同时，财政部印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，这是我国政府预算信息公开的重要一步。近年来，我国在扩大政府预算信息方面不断探索，扩大了预算范围、提高了预算收支活动的透明度并初步建立了适合我国国情的预算管理制度。在看到进步的同时，还要看到我国政府预算信息公开方面存在的问题。

　　(一)公民民主权利意识淡薄

　　公民民主权利意识淡薄，对政府预算信息公开重视程度不够。从封建君主专制社会走来，浓烈的“臣民”观念在现代社会的不少人心里挥之不去，缺乏主人翁意识和参与政治的积极性，权利观念淡薄。在人们心目中，没有认识到民众要求政府预算信息公开是一种民主权利，反而将作为政府职责与义务的信息公开认为是政府的恩赐。有许多老百姓都把政府干部称作“父母官”，这从思想上暴露出公民意识里根深蒂固的等级观念，他们并不认为这些“父母官”，要为自己服务，相反，认为政府是要管民众的，被管的人没有资格要求了解更多的信息。这种观念严重制约了政府预算信息公开的进程，人们应该更加坚定自己的主人翁地位，通过信息的公开了解信息，参与治理。

　　(二)欠缺关于政府预算信息公开的法律规定

　　随着我国市场经济的不断完善，财政体制改革的不断深入，1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》的很多内容已不能适用目前预算管理的要求，引起了不少问题，阻碍了我国预算制度的进一步发展，制约了政府预算信息公开的发展。由于我国政府预算信息公开制度尚未形成专门规定，欠缺相关立法，各地区往往制定出一些条例，依据条例进行预算信息公开工作。规定的公开内容很少涉及政府预算信息，并且规定的范围很窄，缺少法律依据。同时，缺少对监督审查机制和责任追究机制的规定，在政府信息公开范围方式不符合公众要求或公开的信息达不到一定标准，应由什么机构审查并督促政府改正方面没有规定。

　　(三)政府预算信息公开监督不力

　　政府预算信息公开监督机制不健全，致使我国政府预算约束力较弱，预算信息公开程度不高。虽然预算法规定了人大和人大常委会对预算进行监督，但在现实情况中，人大受到人力、信息等各方面的制约，往往流于形式，不能真正发挥作为国家最高权力机关应有的监督权。[3]并且，虽然我国的立法机关、司法机关、行政机关都参与政府预算监督，但由于各机构的职责分工不太明确，监督力弱，影响监督效能的有效发挥。此外，公众参与政府预算明显不足。在我国公众是以“公民”身份出现的，公民有依法纳税的义务，但同时还广泛地享有在预算支出方面的知情权和发言权。然而在预算信息公开程度低和行使监督权不力的情况下使得这些权利不容易实现。

　　三、推进政府预算信息公开的措施

　　(一)转变传统观念，树立现代行政理念

　　首先，要树立民主政治思想。现代社会是一个民主自由的社会，民主政治是一种参与政治，政治民主化是现代政治文明的基本内容。我国社会主义政治文明建设的根本任务和目标是实现人民当家作主，促进公民政治参与和推动政治现代化。随着社会和经济的不断发展，政府信息作为一种重要的社会资源成为理性沟通的基础，而理性沟通是民主的前提。政府预算信息公开不仅是民主政治的要求，也是充分保障公民知情权的前提条件之一。其次，要转变官本位思想，转变干部旧观念树立服务理念。由于受传统“官本位”思想影响，为人民服务、对人民负责的基本要求在很多情况下还没有落到实处。在政府预算信息公开的建设中，要增强政府部门工作人员的服务意识，提升政府预算信息公开服务能力。再次，要提高公众素质，增强维权意识。

　　(二)完善相关法律

　　1.推动知情权入宪

　　知情权是公众享有的一项基本权利，国际社会已普遍把知情权认可为一项基本的人权，世界各地也纷纷在本国法律中确认公众的知情权。在我国虽然宪法对知情权含有隐性规定，但我国是一个成文法国家，不习惯使用权利推定原则。作为保证公民权利的基本法，在我国宪法中明确规定公民的知情权，对于保障公众积极行使自己的权利，监督政府行为具有重要意义。积极推动知情权入宪，是推动政府预算信息公开，加快社会主义民主法治进程的必然要求。

　　2.制定《政府信息公开法》

　　《政府信息公开条例》的出台是我国政府信息公开法制化的里程牌，但从长远考虑，它只是一个过渡之举，我国要建立有效有据的政府信息公开制度，应当最终制定《政府信息公开法》，使政府预算信息公开更有法可依。同时，还应制定配套的实施细则，完善我国政府信息公开的法治体系，使政府信息公开更加有法可依。此外，还应制定相应的更加明确的救济制度，逐步完善行政、司法、媒体、公众监督制度，给公民提供更多的救济途径。

　　3.积极修改预算法

　　现行预算法是1995年1月1日实施的，已历时16年之久，很多规定已不能满足社会发展的需要。在今年三月份召开的两会上，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青一直执着地关注中央和地方预算公开的进展，他指出：“现行预算法对预算公开未做任何规定，是预算公开缺乏法治化管理的重要原因。”一部好的预算法，不仅需要及时发现不足加以完善，还要尽可能考虑周详，并让公众能看懂。

　　同时，不能让预算法成为一纸空文，还必须在问责、追责方面作出明确规定。[4]在预算法修改时，应该引入 “预算督导员”制度，对预算信息工作做不好的部门，可由各级人大特邀专业技术人员作为督导员进行指导，并对长期不能做好政府预算的部门进行适当处罚，并详细规定处罚措施。

　　(三)健全监督机制

　　公众是政府预算信息公开的权利主体，公众有权监督政府的行为。在完善公众参与政府预算信息公开方面，可以引入非政府组织。通过非政府组织，公众可以以政府邀请、自治参与等方式直接或间接地参与行政，并以权利所有者的身份对政府行为进行监督。同时，还需充分发挥媒体的作用。在保障政府活动透明方面，媒体就承担了很大的告知和监督作用。媒体监督具有辐射面广、时效性强等优点，可以使政府行为受到有效地监督，有利于实现政府预算信息正确及时公开地进行。

　　我国正处于向服务型政府转变时期，政府预算信息的社会共享、相关决策的公开及法律确认公众的权利等使政府与公众之间产生了具有实质意义的沟通。这种沟通可以使政府的公信力不断增强，进而增加政府和公众关系的和谐发展。目前，“阳光政府”的理念不仅已为社会普遍接受，也受到了中国政府的高度重视。阳光政府是责任政府，廉洁奉公、执政为民的亲民政府。阳光政府是靠完善的重大决策听证制、重要事项公示制、重点工作通报制、政务信息查询制度的贯彻执行来保证执政为民的。全面推进政府预算信息公开，对保障公众行使知情权和监督权、实现人民民主权利、提高政府的公信力、提高行政效率及治理腐败有着重大而深远的意义。