沈阳经济区的新城建设，既是辽宁“十二五”期间优化城镇空间布局的要求，也是沈阳经济区综合配套改革、推进区域一体化的重要任务。各级政府都把新城建设作为城市经济新的增长点和城市扩张的有效途径。随着这些年的快速发展，沈阳及周边的新城建设初具规模，但开发中的问题也接踵而至。如何客观地看待新城建设中面临的各种挑战，进一步理清发展思路，以理性增长理念推动新城建设，无疑是摆在我们面前的一个亟待解决的重大课题。

　　新城发展在欧美经过半个世纪的检验，被认为是目前能够平衡城市化进程与城市扩张矛盾、提升城市人口生活质量最行之有效的方法。近些年，国内各地纷纷把新城建设作为城市经济新的增长点和城市扩张的有效途径。为支持沈阳建设国家中心城市，加快沈阳经济区同城化一体化步伐，省委、省政府在沈阳经济区5条城际连接带上规划建设了一批新城和新市镇，进一步拓展了城市发展的空间格局，为高起点、多层次、宽领域推进沈阳经济区的一体化提供了新的平台。

　　那么，应该怎样进一步理清发展思路，以理性增长理念推动新城建设？

　　进一步理清新城建设发展思路

　　沈阳经济区的新城建设，是一个具有综合效应、事关区域经济社会发展全局和长远的举措，需要有成熟的发展理念和清晰的政策思路。

　　以构建沈阳都市圈为发展目标。都市圈和城市群已成为区域经济增长和城市化的主流形态。相比较而言，都市圈更加强调核心城市的作用和区域一体化发展的意愿。重点培育以沈阳为中心、辐射周边的新城网络为依托的都市圈核心层，将是推进沈阳经济区一体化发展水平、提升区域整体竞争力的重要途径。

　　紧紧围绕人口城市化这条主线。新城建设的关键是宜居和宜业，核心问题是人口的导入。在人口转移的过程中，将释放出住房、教育、卫生等巨大的生活性消费需求。发达地区的成功经验表明，正是有了人口集聚，才有了城市化的加速发展，同时也奠定了当地的产业发展基础。哪个城市入住成本低、就业机会大，教育、医疗、社会保障体系健全，交通便捷、生活舒适，将来成长的空间就大。

　　树立城市“精明增长”理念。新城建设过程中的低密度开发模式带来了资源浪费、能耗增加等一系列问题。 “精明增长”提倡一种资源集约型的城市发展理念。强调科学规划城市发展所需的生产空间、生态空间和生活空间，在土地与其他自然资源实现最大节约的前提下，创造出更多的经济效益。新城建设应采取分步开发、滚动发展的模式，依托大运量公交系统引导土地开发，沿交通站点周围适当提高开发强度。

　　坚持市场与政府共同推进。新城建设是一个长期发展的过程，政策的投入在短期内能够显现较强的推动力，但难以成为城市化的持续发展动力。产业和人口的集聚必然是市场选择的结果。在开放的市场经济环境中，各种资源，如人才、资金、技术会流向生活环境优越，成长机会更多的城市。良好的规划和城市治理可以吸引越来越多的人来居住、工作和创业，从而推动新城的良性发展。

　　积极破解新城建设中的难题

　　创新投融资体制，保证资金投入。在加快新城建设进程中，地方政府充分运用土地从资源转换为资产的运作模式，解决了城市化进程中前期资金投入的问题。但随着新城开发建设进程的加快和规模的不断扩大，资金需求日益增大，再加上不断增加的后期维护费用，土地出让和融资借贷的压力日渐突出。如果国家继续从严控制非农业用地的供给，抑制房地产和城市建设过度扩张，新城的建设资金将难以为继，地方政府也将背上沉重的财政包袱。

　　新城建设应建立经营运作公司化、投资主体多元化、融资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、监督约束法制化的新城开发建设投融资体制，并进一步创新发展。通过银行贷款、政府补助、土地置换、存量资产调整以及发行建设债券或基础设施建设债券等多种途径，筹集建设资金和进行资金市场融资，支持新城建设。相关部门应加强对政府债务的跟踪监管，认真调查定期汇总，制定可行计划，严格按照计划偿还政府债务。建立融资与还贷的模型关系，把可负债务总量与财政收入预期挂钩，确保融资、建设、创收、偿债的良性循环。

　　逐步放开道路、桥梁、供水、污水处理等领域的投资限制，吸引社会资本投资城镇基础设施和公用服务设施的建设与运营。应积极推行委托招商方式，并完善相应政策措施，鼓励采用BOT（建设-经营-转让）、特许经营、招投标、PPP模式、资产经营、基础设施建设信托等多种方式建设经营新城基础设施。

　　积极探索政策贷款、财政担保授权、项目融资等政府融资方式及资产证券化、委托借款、金融租赁、发行债券、票据融资等非政府融资方式，努力实现融资方式多样化。

　　防止城市规模过度扩张，集约利用土地。新城积淀的宝贵土地资源，形成了不可替代的发展优势。当前，新城建设大幕开启，受用地规划滞后的制约，新城农业用地、建设用地、生态用地等各类用地供需矛盾将日趋凸显。在新城建设中防止城市规模的非理性扩张，节约集约用地，是缓解土地供求矛盾、破解土地瓶颈、解决“保护与保障”关系的必然选择。

　　要加强对农业用地转为建设用地的土地用途管制，逐步实现以土地用途管制为核心的城乡土地统一管理。同时继续完善城乡建设用地土地使用权取得、流转、登记、管理等方面的政策法规体系。把新城建设与“城中村”、 “城郊村”改造有机结合起来，并详细制定各项保障措施，如建立失地农民社会保障金机制，实施以财保障；落实好村级留用地，实施以地保障；实行拆房补房政策，实施以房保障等。

　　坚持新城土地利用和旧城改造土地利用相结合，在统一规划的前提下，根据市场需求和区域特点，采取边投入、边建设、边经营的新理念，进行分步开发、滚动发展，推动土地的永续利用。利用土地要突出重点，合理安排，做到一次规划、分期报批、分期实施。土地利用年度计划分配方案的制定，要向新城建设任务重的地区倾斜，确保项目落地实施。园区则以土地产出率衡量企业用地标准，合理配置土地，并严格控制建设时限。

　　优化产业环境，重点发展生活性服务业。无论是建设城市的副中心，还是打造产业新城，都要建成包括商业、服务、医疗、教育、就业等各方面配套设施均十分完善的“小城市”。现阶段建设的新城中，有很大一部分是城市功能尚未完善的新城，以政务区、居住区、工业园区或大学园区的形式存在着，尚未很好地解决公共服务和生活设施严重短缺问题。

　　交通、商业、医疗、教育、就业等各方面配套设施建设，是新城建设当中的短板，也是培育和完善城市功能的重要方面。因此，要加强新城道路管网及公共交通系统建设及优化，改善新城交通环境，提高交通发展承载能力，支持产业发展和满足居民出行需求。优先将市、县（区）的教育、医疗、文化等重大公益性公共服务设施项目建设安排在重点建设的新城，以增强新城的服务功能。

　　从规划、土地、财政、信贷等政策上，支持新城的产业发展。省、市政府以补助、贴息、担保等多种形式支持县（区）产业发展的各类产业发展和调整的专项资金安排，要重点向新城倾斜。根据不同新城的特点，制定完善吸引各类产业的各项优惠政策和融资政策。如对新城产业发展实行一定的税收优惠，增加新城地区财政税收留成，给予重点产业一定的资金支持，以及用地优惠政策等，发挥政策导向作用，吸引更多的社会投资和国际投资来共同发展。

　　借助政策引导，加快人口向新城集聚。现阶段建设的新城中，由于房地产项目招商难度不大，前期投入成本相对较低，投资收益又十分诱人，因此大量新城在建设初期甚至建成后相当一段时期内，都处于住宅销售火爆，但真正入住人口却十分稀少的“空城”状态。归根到底，新城发展需要解决的还是“人”的问题。从规划来看，无论是建设城市的副中心，还是打造产业新城，按照新城10万人口的规划目标，如何有效地导入人口成为新城建设中亟待研究解决的重要问题。

　　坚持公交优先、公共服务设施建设优先的原则，以此来吸引老城区人口。新城要重点发展具有特色的创业园区和新兴产业小区，确保进城农民有业可就。在产业和功能区附近建设公租房，并提供给员工，以便其就近就业和居住。

　　要从制度、政策等方面创造农村流动人口自然整合到城市社会中来的环境。新城应逐步实行以身份证管理为核心的人口流动制度，采用灵活的户籍政策。降低农民进城的门槛，简化农民进城务工的各种手续，建立城乡统一、公平竞争、积极开放的就业市场，培育城乡一体的劳动力市场。逐渐淡化政策上的城市偏向，同步增加农村居民的公共福利。尝试建立一种能覆盖农民工的、统一的城市社会保障制度，作为过渡性的社会保障模式，逐步解决被征地农民的就业和社会保障问题。