国土资源部近日表示，将按照资源市场配置的基本原则，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应双轨制。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。历史上双轨并一轨似乎都是象征着市场的胜利，消息一出，各方叫好的居多，认为有利于优化资源配置、减少特权、实现公平，甚至提高农民征地补偿。也有人担心可能会推高地价，带来房地产市场价格波动。所有的正面与负面的看法都来源于匆匆的误读，需要对此说法的内在含义仔细体会后，才能知道它的本质。

首先，这已经不是什么新鲜提法。2008年国发3号文件里明确提出：“深入推进土地有偿使用制度改革…及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。”三年半过去了，其间毫无具体措施，现在仅仅重复地提了一次，没有时间表，没有路线图，又引起了市场一片争议，在缺乏具体的方案可以讨论，实在不知道争议的是什么。

其次，要理解有偿使用的含义。我国土地供应包括有偿出让和无偿划拨两种方式，出让部分又分招标、拍卖、挂牌三种竞争性的方式，以及协议出让这种非竞争性方式。在2001年国务院15号文件《关于加强国有土地资产管理的通知》和2002年出台的国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》颁布后，商业、娱乐、旅游和商品住房等经营性用地的招拍挂出让方式已经确立，2007年起工业用地也要求全面实施招拍挂出让。其他土地或按2003年 颁布的国土资源部第 21 号令《协议出让国有土地使用权规定》以协议方式出让，或遵循2001年发布的国土资源部9号令《划拨用地目录》的规定无偿划拨。

从国务院2008年3号文和近期国土资源部的表达来看，要改革的是把《划拨用地目录》中的一些类型用地转为有偿使用。有偿使用只代表获得土地的时候需要支付出让金，不代表非要通过和别人竞争来获得土地。看看《划拨用地目录》里的用地类型就知道，除了以后还要保持划拨的军事、保障性住房、特殊用地外，其他都是政府用地、非营利的公益和基础设施用地以及关系“国计民生”的交通、能源、水利设施用地。前两者是城市发展必须要建设的，后一种是单独选址或线性工程，这些用地都只可能采取有偿使用中的协议方式，而非竞争性的招拍挂方式，否则竞不下来，总不能不建设这些项目吧。因此，认为有偿使用会提高配置效率、减少特权、增进公平的看法会落空，因为盖政府办公大楼、养老院之类的地还是会给他们去盖，而不是把这些地拿到市场上去和地产商竞争，凯撒的还是归凯撒。当然换一个角度，由于招拍挂市场格局不会受此影响，至少说明它不会产生推动地价上涨的后果。

最后，有偿使用无非是政府的钱左手倒右手，无益于提高资源效率和提高农民补偿。这些要转为有偿使用的用地类型，前两部分都是政府投资建设的项目，假设由划拨转为有偿使用，地方政府要为每一个项目支付土地出让金，问题是获得土地出让金还是地方政府，就算价格定在一个亿一亩也无所谓，政府拨钱再回到政府口袋，多高的价格都是一个数字游戏，不过是多了一道手续和中间成本，至于一般情况下高价格对应的资源利用效率提高，则和这种倒手游戏无关。同样无关的是想当然的认为会提高农民征地补偿，因为只要当前征地补偿的方式不变，农民不参与土地出让收益的分配，这种倒手游戏和他们的补偿无关。看看房地产用地拍卖到天价，农民补偿该是多少还是多少，就知道两个问题不相干。

唯一可能受到影响的应该是交通、能源、水利设施用地的有偿使用，这些用地如果是地方企业拿地，会出现上一段说的倒手游戏，意义不大。更多的可能是发生在央企和地方政府之间的利益调整，央企需要额外支付一笔土地出让金，地方政府增加了土地出让收入，这是地方政府喜闻乐见的。但是如果央企们都像石油企业一样，不管全年利润有几千个亿，炼油部分的几百亿亏损还需要申请国家补贴，那么以后要增加支付的土地出让金可能会被央企通过提价方式转嫁出去，油价电价过路费上涨的可能性更大。

综合来看，取消双轨制，实现土地全面有偿使用，既不会带来用地结构的调整，也不会带来全面的土地供应市场化和农民收入的提高，最多不过是央企和地方政府之间会产生一些利益的重新划分。根本原因在于支付有偿使用费用的主要是地方政府，而获得有偿使用收入的也是地方政府。至于取消双轨制的说法其实是一个谬误，因为划拨依然存在，不过范围小了，而倒手游戏谁又能说它本质上不是划拨呢。这种实质使得国土资源部的提法更像是对着空气虚晃一枪。