积极稳妥地推进城镇化是关系到我国现代化建设全局的重大战略，对全面实现建设小康社会宏伟目标、推进区域协调发展、扩大内需、解决“三农”问题都具有重要推动作用。改革开放以来，我国城镇化经历了30余年的快速发展时期，年均提高0.92个百分点，尤其是上个世纪90年代以后，我国的城镇化率更是以年均1个百分点以上的高速度推进。

　　根据2011年4月公布的第六次人口普查数据，2010年我国居住在城镇的人口接近6.66亿人，城镇化率达到49.68%。居住在城镇的人口将很快超过居住在乡村的人口，中国是一个以农村人口为主体的国家的传统概念将会得到根本改变。
 

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，这一时期我国的城镇化动力将会下降，城镇化速度将会稳中有降，而且将更加注重城镇化质量，我国城镇化将进入稳速提质的新阶段。

　　我国城镇化的动力将逐步减弱，城镇化速度将稳中有降

　　一般来讲，城镇化是与工业化同步推进的，因为在工业化初期，往往需要大量廉价劳动力。很多发达国家的城市化都是伴随着工业化同步推进的，而且在当时的特殊背景下，往往是通过强制手段甚至暴力推进的。

　　我国的工业化与城镇化在时间上是错位的。新中国成立后，我国率先发展重化工业，着力推进工业化进程，但是为了支持城市和工业发展，我国对于城镇化进行了严格的限制，农民除了升学、招干、入伍等极少量渠道外，能够实现城镇化的渠道极其有限。改革开放后，我国人口转移政策逐步放开，农业转移人口逐步增多。城市以其较多的就业机会、较高的收入预期、相对完善的社会保障体系和相对便捷的商业服务体系吸引了大批的农业转移人口来到城市务工和生活。

　　根据人口“六普”数据，大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.61亿人，其中市辖区内人户分离的人口为0.40亿人，不包括市辖区内人户分离的人口为2.21亿人。农业转移人口成为推动我国城镇化飞速发展的主要动力之一，农业转移人口在我国城镇化率的计算中往往被统计为城镇人口，但是他们又保留着农业户口，不能享受城市的社会保障和相应待遇。从这种意义上看，我国的城镇化速度虽然高，但质量是不高的，是不彻底的，有不少是“夹生”的城镇化。而且从未来看，我国城镇化高速增长的动力将逐步减弱，城镇化速度将会稳中有降。

　　――因城乡社会保障差距逐步缩小，削弱了城市对农村居民的吸引力，这会使得城镇化动力下降

　　目前，我国农村的社会保障开始不断完善，针对农村居民的医疗、养老等基本社会保障体系已经建立起来，而且还将进一步完善，随着国家财力的提升，标准也将会不断提高。城市居民的社会保障体系也已经逐步社会化。国家社会保障的大网已经基本覆盖了城乡，相互之间的差距将会逐步缩小，而且在将来，城乡之间有可能建立一体化的社会保障体系。

　　――农村宅基地和承包地使用权缺乏市场化的退出(流转)机制，使得城镇化动力下降

　　按照当前的政策，农村宅基地和承包地归集体所有，使用权只能在集体成员之间流转，根本没有市场化收益。农村居民如果要转为城镇居民，其宅基地和承包地往往要无偿交还给集体，而这对农民来说是一个很大的损失。

　　在我国不少中小城镇放开户籍政策的实践中，有不少农民在权衡利弊后往往会保留其宅基地和承包地而不愿转变成为城镇户口。而且在发达城市的郊区、大城市的郊区，由于在同样成本的情况下，农村有相对舒适的居住环境和相对宽敞的居住空间，以及农村土地被征用或改变性质后会产生巨大的收益预期，很多农村居民更是不愿意转变成城镇居民户口，甚至有城镇户口的居民还想将其转换为农村户口，出现“逆城市化”现象。

　　――人口流动政策的日益宽松使得城镇化动力下降

　　我国人口流动政策日益宽松，使得农业转移人口可以在不放弃自己农业户口的前提下，根据自己的收入预期，在全国自由寻求更好的就业机会，分享城镇化的收益。目前乃至今后相当长一段时期内，农业收入和非农收入之间仍将保持较大的差距，但人口的自由流动可以有效弥补这种差距。随着农业生产的机械化程度日益提高，农民花费到农业生产上的时间日益减少、劳动强度也日益减轻，农民可支配的自由时间日益增多，农民可以利用更多的自由时间到城镇从事非农生产，获得较高的收入。如果农民能够在城镇获得很高的收入，农民可以将自己的土地让老人亲戚耕种、转包甚至撂荒，以获得更高的综合收益。从我国农村发展的实际看，农民收入愈高的地方，

　　其非农收入占的比重就愈高，农民发家致富往往不是靠农业，而是靠非农产业。

　　自由宽松的人口流动政策使得在城镇有就业能力的农村青壮年人口绝大部分都已经流动出来，在长期超低生育率的影响下，随着我国老龄化的加速推进，农村新增青壮年人口将会在达到峰值后呈现较快减少的势头，从而在根本上使得我国城镇化减速。

　　――城镇产业结构的优化升级将在一定时期内减少普通劳动者的就业机会，从而降低城镇化动力

　　目前我国正处在转变发展方式、调整优化结构的关键时期，在这一过程中，资本、技术都会对普通劳动力产生排挤作用，减少普通劳动者的就业机会。即便是在传统的吸纳普通劳动者就业较多的行业，目前随着机械化、自动化程度的提高，其吸纳普通劳动者就业的人数也大大减少，如纺织、食品、机械组装、玩具制造等行业。而农村转移人口一般只是普通劳动者，在转方式、调结构的过程中受到的就业影响十分明显。

　　三管齐下，积极提升城镇化质量

　　――积极推进农民工市民化

　　党的十七届五中全会提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务，注重在制度上解决好农民工权益保护问题，这标志着我国城镇化已经进入注重质量的重要阶段。在我国社会保障仍然按照城乡分别推进、还未实现一元化管理的情况下，目前需要重点解决的就是在城镇有稳定工作、并且长期生活在城镇的农民工的市民化问题。从发展的眼光看，农民工市民化是我国城乡社会保障不健全时期的特殊产物，农民工市民化实质上是使农民的社会保障和相关待遇市民化，在城乡社会保障实现一元化管理后，此问题就不复存在了。

　　对于农民工市民化问题，目前要从惠农和改善民生的角度出发，充分尊重农民工的自身意愿，一方面要积极研究农村社会保障向城市社会保障的转换问题，另一方面在农村宅基地和承包地使用权无法市场化退出(流转)的情况下，积极探索允许农民工带地(保留宅基地和承包地)城镇化的做法，即允许农民在保留宅基地和承包地的前提下，享受城镇的社会保障体系和相关待遇。

　　从长远来看，我国城乡社会保障要实行一元化管理，从根本上解决限制农业转移人口的种种制度障碍。

　　――积极探索农村土地使用权的市场化流转机制

　　为了保障粮食生产，国家对农村土地使用权的流转进行了严格的限制。同时在农村社会保障极不完善的情况下，农村土地在很大程度上承担了农村社会保障的功能，如果放开流转农村土地使用权，可能会产生社会问题。

　　目前农村社会保障的框架已经建立起来，而且会不断完善，土地承担社会保障的功能在逐步弱化。而且随着农业生产条件和生产技术的改善，农业的综合生产能力在不断提高，国家可以在对农村土地使用性质进行严格管理的前提下，逐步在更大范围甚至全国放开土地使用权流转，给已经城镇化但拥有农村土地的居民一个市场化退出渠道，让其分享土地使用权市场化退出的收益。

　　1998年城市居民房改以后，作为国有土地的城市住宅用地的使用权已经开始在全国市场化流转，房改之前按照分配制获得房产的城市居民因此获得了巨大的资产收益。对于农村居民而言，作为集体土地的农村住宅用地的使用权目前还无法在全国进行市场化流转，农民在转成城镇户口后只能无偿交还集体，这是很不公平的，而且很多农民也是不情愿的。要参照城市住宅用地使用权全国市场化流转的方法，探索逐步推进农村住宅用地使用权的全国市场化流转以及承包地使用权的全国市场化流转的方式方法，让农村居民与城镇居民一样分享其按分配制获得土地使用权的巨大收益，减少农村居民在城镇化过程中的后顾之忧。

　　――不断提升城镇的综合承载能力

　　尽管我国的城镇化速度会有所下降，但是未来一段时期仍将保持较快的速度，人口和产业仍将会向城镇集中，提高城镇的综合承载能力和集约化程度就显得格外重要。

　　目前，环渤海、长三角、珠三角三大城市群以不足4%的国土面积，集聚了18%的人口，创造了40%的国内生产总值。如果按照区域间人均地区生产总值均衡的原则，这些城市群的人口数量还要翻番，城市群仍将是未来吸纳人口的主体，也是未来我国推进城镇化的重点。

　　在推进城镇化的过程中，要切实改变城镇土地利用粗放的模式，使城镇建成区扩张的速度与其吸纳人口增长的速度基本保持一致，按照集约高效的要求，提高国土空间利用效率，增强城镇的可持续发展能力。按照以人为本的原则，切实重视城市的规划和建设，不断完善城镇功能和基础设施，打造宜居城镇。