今天，改革进入深水区。第二次转型与改革更多涉及包括行政体制在内的存量制度变革，涉及社会需求结构变化、利益关系调整和利益博弈，其深刻性和复杂性远超第一次转型与改革。推进二次转型与改革既需要改革的决心与魄力，更需要加强改革的顶层设计，从全局高度对全面改革进行运筹帷幄。

    从国富优先转向民富优先，涉及全面制度调整，迫切需要加强顶层设计。否则，很容易出现形式上讲“民富优先”，实际做法还是“国富优先”；形式上讲国民收入导向，实质上还是经济总量导向。加强民富优先的改革顶层设计，就是要把居民收入占GDP的比重、劳动者报酬占GDP的比重、中等收入群体占总人口的比重、城乡收入差距、居民消费率等作为二次转型与改革的约束性指标。

    协调利益关系需要顶层设计。近来，改革很大程度上演变为部门改革，即各领域的改革由主管部门提出改革方案和部署改革措施。这有利于提高专业性，但不可避免会受部门利益影响，难有实质性突破。在当前财税体制下，中央与地方的利益会出现不同程度分化。尤其是地方把做大经济总量作为主要目标，使一些改革政策在执行中走形变样。新阶段的改革，需要在发挥地方试点积极性同时，加强改革顶层设计，规范中央与地方的事权与财力。在顶层设计中还要克服行业利益。

    二次转型与改革涉及的基本问题都需要在结构性改革框架内完成。比如，第一，新阶段经济增长方式转型已不能就经济而论经济，而是要综合考虑经济增长所依赖的社会环境，尤其是重新思考“政府主导下的市场”还是“市场主导下的政府”。第二，新阶段的社会体制改革既涉及经济基础支撑，更与行政体制改革密切相关，而政府转型更是结构性改革的核心。第三，财税体制改革实质是政府定位的问题。财政体制改革必须与行政体制改革联动推进，才能取得预期效果。

    经济领域和社会领域的改革可以通过试点性探索推进，可以通过增量改革的方法推进。但政府改革需要有清晰的蓝图，否则很容易陷入混乱和无序状态。推进发展导向从经济总量向国民收入转变、从国富优先向民富优先转变，涉及发展理念和政府职能的重大调整。政府真正成为公共服务型政府，当前需要讨论三个重要问题：第一，政府以GDP增长为中心，还是以公共服务为中心；第二，国有资本的配置是以公益性为导向、以改善民生为目标，还是继续以做大经济总量为目标，继续强化在竞争性领域的投资；第三，继续支持国有资本垄断营利性强的部门，还是打破垄断、引入竞争，使民营经济成为经济持续稳定较快增长的主导力量。

    改革必须要有基本共识，否则很难推动下去。形成各方合力是推进二次转型与改革的重要保障。二次转型与改革既涉及政策体系的创新，又涉及制度结构的系统变革，对综合协调的要求更高，也更为迫切。建议成立由中央直接领导的改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程，在此基础上，加强和完善改革的决策机制。由于利益主体的多样性，改革的争论不可避免，重要的是建立起改革的社会参与机制，使不同的利益主体有正常的表达途径，使改革争论与讨论机制化、常态化。另外，通过正确的舆论引导，可以在社会中尽快形成改革的基本共识。为此，需要推进改革决策过程的公开透明化，加强改革的舆论宣传，及时解答公众对改革政策的疑惑，使广大社会成员了解、理解、支持改革，以形成全社会改革合力。

    改革不是小打小闹，必须是更大的决心、更大的魄力与更大的行动相结合。顶层设计的关键是敢不敢在利益关系调整上“动刀子”。(本文摘编自8月16日《人民论坛》，原题为“‘民富优先’应成为改革发展导向”，作者系全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长)