城镇化问题经历了一个十年周期之后，再一次吸引了众多专家、公众以及媒体的眼球。中共十七届五中全会决议又把城镇化问题提高到了一个战略性高度。但我感觉了解城镇化真实含义的人并不是太多。因为城镇化问题确实已经直接涉及到城乡居民个人的利益关系，正因如此，有关政策在不同人的眼中，竟然成为不同的表述。

中央政策已表述得十分清楚，城镇化的实质，就是农村人口向城镇转移，城镇化的主体是已经在城镇长期就业和居住的外来农民工。只有解决了他们与城镇居民同等的公共服务问题，才能促进他们把消费重点转向城镇，才能促进城乡稳定、和谐发展，才能达到“减少农民，才能富裕农民”的农村发展战略目标，才能真正实现拉动内需的效果。

但是，一些地方政府官员仍然认为，城镇化就是城镇发展，就是要在现有城镇居民生活条件和质量改善上锦上添花。一些学者则认为，城镇化就是现代化，应该向发达国家看齐，解决所谓生态问题、宜居问题、低碳问题等等。还有的学者更是把城镇化理解为城市发展道路选择问题，因此也就出现了所谓大中小城市和小城镇发展道路的争论。

户籍制度和公共福利

中央政府提出城镇化政策已经十几年了，但是许多政策由于各类群体认知的差异，以及利益纽带的纠缠不清，使得城镇化始终很难有实质性的进展。因此，在当前这一特定的时刻，有必要把城镇化的来龙去脉说得清楚一些。

城镇化在其他国家，从来没有成为中央政府关注的内容。现有的国际研究只是对城镇化进程的历史做出总结和评论。因为在世界上长期限制人口自由流动的国家只有中国、朝鲜和贝宁。

中国实行城乡分割的户籍管理体制，源于上世纪50年代末。原因是在国际封锁下，通过户籍制度把农村人口强制地限制在土地上，以提供低价的农产品，以利于维持城镇人口的低工资和低消费，从而实现国家的工业化积累。改革开放初期，由于中国长期为农产品供给的问题所担忧，担心城镇人口过多，农产品供给不足，所以没有及时地打破城乡的户籍管理制度。以至于改革开放30年来，城镇的迅速发展和城市投入的大幅度增加，固化了现有的城乡居民的利益关系，使得破除现有的体制障碍，难度增加。

户籍管理制度的特点，是通过户籍决定公共福利制度和公共服务的分配关系。在中国改革开放前，城镇人口可以因为户籍关系，获得非农就业的机会，获得农产品和轻工业品的票证供给，甚至包括一部分就业职工的住房分配。而农村人口可以通过户籍，获得集体分配的农业用地和宅基地。在城镇，户籍所在地政府决定着城镇福利的分配。而在农村，集体经济组织决定着生产资料和集体福利的分配。因此，这种不同的公共利益分配，使得中国的福利分配制度被城镇和农村集体经济组织分割了。

改革开放后，农村的大包干，城镇的一系列改革，在特定的体制条件下和差异的发展进程中，使得城市和乡村的发展差距日益扩大，而城镇之间发展水平的差距和村集体经济组织之间的发展水平差距，也在日益加大。发展差距导致了公共服务和社会福利差距也在加大。而所有这些差距都因为户籍制度，在空间上被分割和固化了。例如，城市间人口是不能自由落户的，除非公共服务和福利水平是对等的。农村集体经济组织之间人口的落户，涉及到了集体土地的供给和集体财产的分割，也受到了严格的限制。农村人口不能进入城镇落户，除非因为土地的征用或者是有足够的财产。而城镇人口也无法进入农村落户，是因为集体无法分配土地和分配集体的福利给新增人员，除非因婚姻关系等。以上描述，我们看到了户籍管理制度的原貌，是附加在户籍制度上的各种公共福利关系和财产关系导致了利益的相对固化。

而在这些利益关系之中，差距最为明显的是，发展水平较快的城镇和农村，东部沿海地区与中西部地区。无论是城市之间、城镇之间、还是城乡之间，或者是农村之间，都存在着鲜明的利益差距，这些差距不是体现在个人之间，而是较大规模的群体之间。不是体现在个人财产的差距水平，更多地体现在公共群体的服务和福利的差别。很多年来，我们都在试图探索，能否打破这种附加在户籍制度上面的利益关系。城镇化的问题，只是把矛盾的焦点对准了城市和乡村。其实这类矛盾不仅仅体现在城市和乡村，更是表现在所有的被行政区划所分割，或被农村集体经济组织分割的不同利益群体之间。问题的最大焦点在于群体规模，在于群体的利益也是公共的。

如果我们暂时淡化农村之间的公共福利的差别，毕竟相对于城乡之间的差别，总体上来说它还是可以忽略不计的。解决农村问题的根本出路，是不是在于要打破城乡之间的户籍管理制度障碍呢？如果我们看到置身于其间的城市发展速度，亲身体会到城市发展水平已经在直追发达国家，在这样的现实状况中，再来看待城镇化所带来的一系列问题，就不是那么容易解决了。

中央政策的目标，是要通过城镇化来拉动内需，破解当前国际经济危机所带来的压力；同时也要从中国的长远利益出发，解决城乡矛盾，促进农村发展。主要矛盾集中在，先让农民进城定居和消费，才能实现拉动内需最直接的效果。

从实际上分析，我们有两类农民，一类是城市郊区的农民，另一类则是外来的已经在城镇就业和居住的农民工。哪些农民最容易进城直接带动消费需求，哪些农民最有动力和愿望进入城镇，享受城镇居民同等公共福利呢？

如果说是当地农民，他们不愿意进城，因为城市的发展使得他们有着分享土地价值增加的预期。问题是，城镇政府需要先低价获取土地，之后才是公共服务的均等化。但是这些农民经过精打细算之后，不愿意放弃土地，因为土地的级差地租收益远远超过公共服务的收益。

对于外来农民工，他们已经在城里过着最简陋的生活，却从事着城镇最不可缺少的工作。他们在这里没有土地，城镇政府在这里没有预期土地的增值收益，但又要为他们的公共服务埋单，就必然降低现有的城镇居民的公共服务水平，这是外来农民工较多的城镇政府最不愿意面对的现实。

中国2009年有1.453亿跨区域流动的农民工，有2000万当地农民，他们都被统计为城镇居民。未来的城镇化问题，也就是这批农民是否能够在城镇落户，无条件地享受到城镇居民同等公共服务的问题。

认识的分歧在哪里

在很多讨论中，专家、学者和政府官员基本上都支持城镇化，但是对于城镇化的实质却有着如此之大的分歧。原因并不在于人们不想明白城镇化的实质，而在于利益决定了观念甚至决策的走向。

举一个简单的例子，乘电梯。电梯一定是高层建筑的公共服务工具，理论上应该是对所有人开放的。但是从心理学的角度分析，上了电梯的人不希望更多的人进入电梯，因为一要增加空间的拥挤度，二要增加楼层的停靠次数，三还会影响电梯内的空气质量，等等。对于城镇化问题的理解也是如此。已经在城镇内享受到公共服务的人不希望更多的人分享同样的服务，特别是不愿意更多的所谓低素质、低收入的外来农民工和城镇居民享受同等的公共服务。城镇也等同于一个电梯，如果增加了乘电梯的人数，电梯的设施改善速度没有跟上，人们会抱怨乘电梯的人太多，物业的管理水平太低，开发商在建楼房时设计的电梯数量太少，质量太差，等等。当然城镇比电梯要复杂得多，城镇化问题也不是一个电梯理论就能涵盖的，但问题的实质却是一样的。

城市的政府管理者自己住在城市里，既是城市的居民，又在很大程度上受到城市居民舆论的影响，还要受到人大的监督，而所有这些人基本都是代表城市居民的利益。因此，在考虑城市发展的时候，肯定会把城市居民的利益放到首位（这里不涉及政绩观问题）。他们理解城镇化的时候，更愿意把城镇化理解为政府对城市公共设施的投入，理解为城市的发展和建设。

如果考虑到土地因素和郊区农民在土地问题上有一定影响力的话，当地郊区农民也是他们不得不考虑的对象之一。但是首选还是城市城区的建设和发展。如果你到了某个城市听取市长对城市发展的介绍，他一定会沾沾自喜地说，由于城市化的发展，这些年城市的建设水平有了较大的提高。对于外来农民工的问题，一般是避而不谈的。

学者也关心城市的发展，他们对于城镇化的理解大概表现在两个方面。一方面，他们认为发达国家都在发展大城市或者特大城市，为什么中国反而提出中小城市或小城镇的发展呢。他们没有看见发达国家的人口是自由流动的，政府不限制任何人在各类城市自由地选择落户，政府只是根据城市人口的数量和收入水平差距，来解决新增人口的公共服务问题。

人口向大城市流动的前提是自由迁徙，中国恰恰在上世纪50年代末否定了人口自由迁徙权。尽管学者们提出大城市的发展理论，忽视了人口，特别是低素质人口应该向哪一类城市流动，显然只是支撑了城市管理者的需求，就是政府的投资应该向大城市投入，至于农民如何进城落户，则不在考虑范畴之内。另一方面，当你询问某个著名学者，关于农民工是否也可以大规模进入到他所居住的城市时，作为一个城市的居民，他可能会不假思索地告诉你，大城市已经膨胀了，还是应该鼓励他们到别的城市去。这就是利益导致的一个基本反应。

超越了一般的城市决策者的行政管辖区域范畴，很多人都会提出一个观点，中国不能走很多中等收入国家或者发展中国家城市化进程的老路，即中国的城市发展不能出现大量的贫民窟。他们假定，如果政府放任了农民进入城市，其他国家的城市病，就会在中国的城市重演，例如严重的环境污染、黑社会泛滥、城市景观会受到严重破坏、治安问题会特别突出等等。因此从这个意义上，限制农民进入城市，显然是属于中国特色的城镇化道路“成功的”一面。而对允许人口自由流动的国家，显然没有避开这一城市发展阶段的必然过程。现在的巴西、印度、墨西哥如此，发达国家19世纪和18世纪甚至20世纪初也是如此。中国人口有13亿，所面临的城镇化问题更为严峻。

在这个思维方式下，探讨中国的城镇化政策，显然要更加慎重。问题是，农村人口向城镇转移不是一个接受高素质人才的问题，而是面临着大量的低素质、低工资，没有受过城市文明熏陶的人，他们如果不进入各类城市应该去哪里呢？回过头来想一下，作为成功的决策者和成功的学者或者企业家，他们的父辈或者祖辈，不都是来自农民吗？这个问题显然被忽视了。原因在于，已经上了电梯的人，也是具有影响力或者决策能力的人，都是城市居民。即使那些不属于中产阶级和官员、富人的城市居民，通过网络和各种现代通信设施，对于舆论的影响也远高于农民和农民工。

城镇化和中国国情

无论对于城市发展或者城镇化的发展，我们都需要了解中国与其他发达国家的差别。我们可能看到城市是一样的，我们可能看到数据上中国也在实现高速增长的城镇化。区别在哪里，恰恰是很多研究者不愿意深入探究的。

中国的城市化或者城镇化问题的提出，是因为中国实行了世界上其他国家很少实行的限制人口自由迁徙的政策，所以当我们看到了这个政策已经严重地影响了经济发展、扩大内需、农村的改善、社会的和谐和稳定时，适时地提出推进城镇化政策，可能会带来诸多长远的利好。但是当我们不了解中国的城市和国外的差别，不了解几十年城乡分割所形成的固化的利益结构关系时，很可能城镇化政策会被利益结构化于无形之中。这里，还有一个重要的认识，就是还要了解中国的城市和国外的差别。

往往在理论界陷入争论的问题是到底该叫城镇化，还是叫城市化？

中国现在有654个城市和19322个建制镇。城镇化的目标应该是指农民最终进入这些城市和建制镇。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市，因为美国的城市设置只要达到人口3000人，就可以得到认定。可是在中国，建制镇的统计范畴是属于农村，而且建制镇又隶属于城市的管辖。如果我们提出城市化，那是否意味着各级城市政府利用自己管理上的优势权力，使得要素的更多向城市倾斜。正是在这个基础上，我们要重新审视对城市体制的认定。

中国的城市是行政管辖区，而不像其他国家一样，只是对城市的主城区而言。很多人提到，大中小城市和小城镇的协调发展，以及所谓城市化道路的选择，到底是发展大城市还是发展中小城市。其实中国所谓的大城市是指行政区。例如北京市要控制人口规模，到底是控制北京市主城区的人口规模，还是控制北京市行政管辖区域的人口规模？北京市人口统计上已经达到1900万，实际上可能还要多。当提出人口规模控制时，是否把管辖的1.68万平方公里面积也要包括在内，因为在这一范围内还有区县和100多个建制镇。而日本东京都市圈的人口已达3000万，面积仅为1.34万平方公里。当然，这个都市圈的很大一部分，在行政隶属关系上并不完全属于东京市政府管辖范畴。

中国的城市是有行政等级的。大城市管辖着中等城市、小城市还有小城镇。这种城市管辖城镇的特点类似于地方政府层级的管辖。但是对于很多人来讲，一想到城市，就把这些城市类比为国外的城市。实际上，中国的城市因为是行政区的管辖设置，因此就有了等级。所以我们看到直辖市、副省级城市、地级市、县级市和建制镇，很多人都会诧异，城市化和行政等级有什么关系？如果按照行政等级来看城市的话，我们很难区分城市的大小。例如广东的虎门镇，镇域人口已达百万，按照中国城市规划法划分的人口规模，已经属于大城市，但是这里只是一个建制镇。还好这个建制镇隶属于东莞市，东莞市是地级城市。

还可以举浙江省金华市的义乌市为例，这个县级市人口规模已经达到200万，这里指的是县域人口。城区人口也达到了近百万的规模，而上级的主管城市金华市，城区人口规模仅60万，虽然金华市在改革上已经下了很多功夫，放给了义乌市几乎所有的地级行政管理权限，但是义乌市作为一个城市，到底是按照大城市还是按照县级市，来确定它在城市等级中的地位呢？

全国排名前1000名的建制镇平均镇区人口7.1万人，财政收入4亿多元，人均财政收入水平超过了县级市的平均水平。如果在其他任何一个国家，这些建制镇作为一个城市的地位是不可撼动的。

但是在中国，正是由于行政等级的关系，这些建制镇处于地方行政等级的最底层，没有办法履行一个城市政府的正常的行政管理职责。最重要的是，正是这些建制镇或者是人口和经济总量较大的县级市，甚至是地级市，接纳了大量的外来农民工。广东东莞的长安镇，镇区外来人口57万，本镇人口仅4万，作为一个镇级的行政管理权限，财政要上缴，那如何解决如此庞大的外来人口的公共服务问题呢。

中国的城市是要管理农村的。这也和国外的城市管理体制不一样。国际上普遍的管理模式是城市管理城市自身，而农村则是由自己的社区自治管理。城市管理农村，本来的意图是通过城市的发展带动农村的发展。但是在中国，城市管理农村最为有效的办法是，可以迅速地通过行政管辖权来低价征用农村的土地资源。

尽管中央政府一再强调城乡统筹发展，强调城乡一体化，但是作为城市的决策者一定会把大量的资源投向城市，并通过低价征用土地的“以地生财”模式，来获取城市的发展资金。可以说，改革开放以来，特别是进入上世纪90年代以来，城市通过低价征用农村的耕地或者集体建设用地资源，获取了大量的资金，解决了城市的基础设施建设；也可以说，城市如今在形态上已经向现代化迈进，农村的土地为此做出了极大的贡献。所以有学者指出，中国的土地城镇化快于人口的城镇化，这是一个不争的事实，但是前提恰恰是通过这种城市管理农村的模式，形成了这种不平等的资源获取方式。

中国的城市在公共服务上不完全对外来人口开放。这种现象虽然来源于中国的户籍管理体制，但是发展到今天，有些类似于外国的移民管理体制。在中国，一些城市提出了控制人口规模，显然是希望把外来的农民工排斥在城市发展的进程之外。一些城市提出了要扩大人口规模，但是提出的苛刻条件，比如，一定要引进所谓的高端人才和技术人才。还有些城市提出要实施居住登记制度，对外来人口有条件的办理居住证，在达到一定年限后，还要根据对城市的所谓贡献率来决定是否允许落户。

这时我想到了中国人要去美国或者其他发达国家的移民。如果我们在城市实行了居住证制度，是不是相当于实行绿卡，是不是把中国平等的公民权强制分割开来，把人口通过户籍制度阶层化，通过居住证制度把城市的封闭的公共服务体系合法化？在中央一再强调城乡统筹、强调建立和谐社会的过程中，这些城市率先把城乡的二元结构放大，以至于从体制上固化。当我们提出城市的发展走向国际时，我们应该看到，中国的城市如果不解决人口的自由流动和公共服务均等化，所谓的国际城市、国际化大都市在体制上就已经否定了自身。

我们在强调中国城镇化特点时，中国的城镇人口已经达到6.2亿，超过了世界上许多国家城乡人口的总和。即使城镇化率达到50％，中国还有6.5亿甚至接近7亿农村人口在等待着步入城市化的进程。城市要接纳如此巨大的人群，空间上如何分布，就业问题如何解决，如何破除各种体制上的障碍，如何避免一些新兴国家城市化中出现的“城市病”，如何防止在城市发生各种大规模的社会波动，可能都是中央政府要考虑的问题。

一些学者已经提到，被统计为城镇人口的1.6亿农民，他们的公共服务问题如何解决，他们能否在城镇安家落户，他们面临的基本问题是什么，城市政府是否有足够的信心和准备，或者是充足的财政资金解决他们的公共服务问题，等等，都是一个难以确定的未知数。当我们提出城镇化发展的战略目标时，要面临着种种困难，恐怕最难的就是中国的城市化群体，不仅仅对中国的城市本身是一个巨大的压力，对世界也是一个沉重的压力。

提出一个观点容易，但是进入到政策操作过程，问题则十分复杂。国情带来的挑战，是推进城镇化的压力。同时，我们也要看到城镇化带来的各种良好预期，也许会对中国的未来带来光明。现在要做的不是提出问题，而是针对问题进行全面深刻的社会变革，毕竟城镇化关系到城乡居民已经相对固化的利益群体，牵一发，动全身。但是站在全局的立场上，站在科学发展的角度，站在破解国际危机和压力的挑战下，推进城镇化，已经是中国必须的选择。

两权相害取其轻，两权相利取其重。改革需要调整利益结构，只要决心一下，改革的选择也会有足够的空间。问题是，我们准备好了吗？

（李铁为中国城市和小城镇改革发展中心主任）