上世纪90年代中后期之前，中国的城市化进展缓慢，城市规模普遍较小，城市人口也不多。此后，中国的城市化进程明显加快，这个过程伴随着城市人口增加和城市面积拓展。

中国的“政治城市化”

我们先从“城市人口增长”看中国的城市化进程。国家统计局数据表明，中国城市户籍人口占总人口的比例从1990年的27％上升到了1999年的34％。这个比例在2008年又进一步增加到46％（见图一）。另外，此期间有大量农村户籍人口转移到城市居住和工作。根据官方数据，2000年-2008年间，约有8100万的农民到城市打工。

从“城市土地面积拓展”看，可以发现同样的趋势，即中国的城市化进程从上世纪90年代中后期开始加速。在这里，1995年是一个重要的分水岭：此前，中国的城市面积增长缓慢；此后，城市面积占国土总面积的比重开始持续增长。

中国的城市化带有明显的政治色彩。换句话说，在中国的城市化进程中，市场作用不明显，而地方政府在推动城市化过程中占主导地位。我创造了一个新名词——“政治城市化”，以强调政治力量对中国城市化的影响。

中国的“政治城市化”有多种表现：首先，中国政府维持了上世纪50年代建立的户籍管理制度，同时积极推动劳工市场的自由。这种做法的结果就是创造了一支没有任何社会权利的庞大劳工队伍。农民可以相对自由进城打工，但他们不能享受任何城市福利。户籍制度设定了中国城市化的基本格局，阻碍了城市化的正常进程。

其次，土地国有制为政府进一步影响城市化进程创造了条件。在中国，由于土地是国有的，政府拥有土地的支配权，因此政府可以通过控制土地直接操纵和影响城市化进程。从2000年起，各级地方政府被授予土地征用权：它们可以“城市发展”的目的，征用农村土地。这就大大加强了地方政府对土地资源的控制，对城市化进程进行干涉，并从中获取最大利益。

除了通过以上两种政治设置（户籍制度和土地国有制）影响城市化，中国政府上世纪90年代以来的主要经济政策，也间接影响了中国的城市化进程，影响着农民向城市流动。一方面，中国政府在上世纪90年代对农村实行了一系列的抑制性政策，导致了农村的整体凋敝。这些政策包括减少农村财政支出、打压农村非正式金融、压制乡镇企业发展，使农民失去了在家乡谋生的机会。在打压农村发展的同时，中国政府大力促进城市发展，投资城市基础设施建设，修建高楼大厦，为引进外资设立各种优惠条件。这些政策逐步导致了城乡差距的扩大。城市和农村的巨大反差最终逼迫大量的农民背井离乡，去城市打工，形成了中国特色的农民工群体。

中国城市化深深的政治烙印，使其拥有很多反常特征。

“城市化”需要“去政治化”

一般来讲，城市化的一个经济定义就是消费增加。但中国出现相反的现象。世界银行提供的有关数据表明，上世纪90年代以来，中国家庭消费占GDP的比值总体呈下降趋势，这种趋势在2000年以后表现更加明显（见图二）。具体说来，在1990年，家庭消费占GDP的比值达到了47％，而这个比值在2007年下降到了32％。

图二也进行了国别比较。通过中国和美国之间的对照，我们发现中国家庭消费占GDP的比重比美国低了20％到30％。事实上，中国这个比例不仅仅落后于美国，也比日本、韩国、印度、巴西和南非等国家低20％左右。

中国城市化没有提高消费水平，这可以从中国“三大消费群体”——市民、农民和农民工身上找原因。就城市户口居民和农村户口居民而言，相对于中国城市化规模和中国快速的GDP增长，中国的城市化并没有显著提高他们的收入。根据国家统计局的家庭收入调查数据和GDP增长数据比较，城市居民和农村居民个人收入增长速度自1990年后远远落后于GDP增长。由于收入没有明显提高，我们不能期待市民和农民能够提高消费水平。

对于农民工群体，情况要复杂一些。从2009年和2010年，我和中山大学、《南方都市报》发起的对广东省农民工的调研结果看，农民进城打工，确实能够比他们在农村务农有更高的收入，但这个提高是一次性的，并没有形成持续提高的预期，而人的消费是取决于现时收入和对将来收入预期的。这次研究同时表明，农民工并没有提高消费水平。

为什么农民工提高了收入水平，却没有提高消费水平呢？一方面，农民工的收入增长有限，农民工的收入提高是“一次性”而非“持续性”的。这种收入提高仅仅发生在一个农民向农民工转变的时候，一旦这种转型完成之后，工资就不涨了。另一方面，对于工作不稳定的预期，促使农民工把大量收入用于风险性储蓄。中山大学的调研表明，广东地区农民工的储蓄率高达40％，有的达到60％，这个数字比全国平均水平要高出25％。

其次，中国的“政治城市化”没有带来服务业的发展。从服务业的发展总量来看，中国的服务业占GDP比重低于世界的平均水平。英国、法国、德国、俄罗斯、巴西、韩国的服务业在国内生产总值中的比重超过了60％，而中国至2008年的服务业比重还只有40％。

从发展速度看，中国的服务业增长远远落后于GDP的增长速度。从服务业占GDP的比重来看，1985年到2007年的二十几年间，虽然这个比例增长了约10个百分点，但中国服务业增长恰恰在中国城市化加速期间（2000年后）停滞不前（见图三）。也就是说，中国的城市化是服务业发展的障碍而不是服务业发展的机遇。

再次，中国的“政治城市化”也没有带来公共服务的提高。一般来说，城市化能够促进公共服务的供给，降低公共资源提供的成本。我们知道，公共服务的确是有固定成本，但因为城市人口密度比较高，所以城市里公共服务的人均成本就比较低。举一个简单的例子，有30个学生你需要一个老师,但你有三个学生也需要一个老师。固定成本是一样的,而平均摊在每个学生身上的成本就大大降低了。

由于城市提供公共产品或服务（如教育、医疗、失业保障）的人均成本比较低，政府本应该更倾向于在城市提供公共产品，市民也能因此享受到物美价廉的公共服务。这就解释了为什么在美国穷人集中在大城市居住。对于穷人而言，住在城市里的生活费用虽然相对较高，但是他们能够享受到更多的公共资源。从这个逻辑出发，我们不难理解为什么在美国有很多穷人会选择大城市（比如纽约）生活了。

然而，中国的城市化并没有提高公共产品或服务的供给，也没有让更多的人享受到城市里的公共产品和服务。以农民工为例，由于中国的户籍制度是与居民福利挂钩的一整套系统，中国的农民工即使到了城市里，也难以享受到城市的公共资源，如义务教育的机会和相应的医疗保障。农民工难以获得城市公共产品和公共服务，是他们选择高储蓄和低消费的一个根本原因。在中山大学和《南方都市报》对广东省的农民工调研中，当问到为什么他们要存钱时，最大比例的回答是，担心自身的医疗保障和子女的教育问题。

中国城市化的反常特征带来了种种问题。从宏观上讲，中国的“政治城市化”造成了国家经济结构的失调，生产和消费不对等。一方面，农民工群体形成了巨大的生产力量，他们的生产效率非常高，这为中国经济发展带来了巨大的产出效应。另一方面，农民工群体并没有形成同等的消费力量。由于户籍制度和土地国有制的限制，农民工不能享受到城市各种福利，也不能通过土地增值获得收益。在一个缺乏相应补偿机制的社会里，面对中国社会转型带来的种种风险和不确定性，农民工群体只能选择把他们收入的很大一部分用于储蓄。农民工的消费不力，使其难以参与扩大中国的内需。中国的“政治城市化”扰乱了市场节奏，导致了中国经济内部失衡和外部畸形依赖出口。

中国的“政治城市化”造成了中国服务行业的衰弱。政治力量对城市化进程的过度干预（如复杂的行政审批和严苛的市场准入机制），人为地抑制了服务行业的发展，使服务行业在近20年增速缓慢。

我们知道，服务行业是最能创造就业机会的。从服务行业本身来说，其就业弹性很高，接近0.75。服务业每增加1个百分点，就可以新增700万个就业岗位。

另外，从产业间比较也可以说明问题：对服务业投入1万元，可以提供7个－8个就业岗位，而同样的投入在第一产业只能新增1个就业岗位，在第二产业中可解决约1.7个人员就业。因此，减少政府对城市化进程的干预，促进服务业的发展，是创造就业机会、提高就业量的现实选择。

要解决中国经济失衡问题，要促进中国的社会稳定，政府必须从“政治城市化”向“市场城市化”过渡。这要求政府改革户籍制度，取消城管，用土地红利为中国人提供教育、卫生、环境保护、食品安全、建筑安全等公共产品。但一个难题是，没有政治改革，中国可能很难会有真正由市场推动的城市化。

（黄亚生为美国麻省理工学院斯隆商学院教授）