牛凤瑞：中国国际城市化发展战略研究委员会委员、中国社科院城市发展与环境研究中心原主任、中国城市经济学会副会长

　　中国的城市是多了还是少了，我认为这本身不是问题。因为中国的城市化率还不到60%，户籍城市化率才40%多，同时城市化是中国现代化的必由之路，现在讨论中国的城市是多是少，并作为一个问题提出来，反映出它确实是个问题。问题在哪儿呢？我认为在城市化的本质上，我们的认识层次不够高，也没有获得共识，才造成今天这种局面。对此，我主要谈两点看法。

　　城市发展要因地制宜

　　我认为，中国的城市多了还是少了，可以做出判断，又难做出判断。因为国家统计局的数据654座城市，是指建制市，是行政区划的概念，而不是城市的概念。所以，我一直认为中国有城市，但没有城市统计。难道今天县改市，明天中国城市数量就增加了？恐怕不然。不撤县改市，有些城市也是客观存在的，那些有着几十万人口、几百亿元甚至几千亿元GDP产出、上百亿元财政收入的就是一个城市。所谓“有脚无鞋”、“脚大鞋小”或者“人大衣小”就是这个意思。虎门镇现在虽然已经聚集了几十万人口，仍然叫虎门镇。龙港镇也是这样。这反映了中国整个经济社会发展的指导思想仍是计划经济的惯性在起作用。撤县建市的政策曾有过20年的冻结，期间还有十几个城市被撤市建区，或者撤县建区。从整体看，中国的建制市20多年间减少了14个（最多的时候是668个，现在是654个），但城市化率提高了20多个百分点，这就是中国的现实。我国现在有2万多个建制镇，但不是小城镇，只是城镇区划的概念，有的是把原来的乡改成镇了。

　　另外，中国不缺乏城市化的自信，但缺乏城市化的自觉。就是说，中国任何城市化的大工程都敢建，但一遇到困难和问题，马上有人提出，城市化已经过剩了、过快了，应该刹车、放慢速度。一些城市化的口号，从字面上看是对的，但要跟城市化发展阶段所面临的问题挂起钩来。比如，如果说城市化率不是越高越好，难道越低越好？城市化速度不是越快越好，难道越慢越好？城市规模不是越大越好，难道越小越好？所以，这些观点根本站不住脚。城市化不是消灭农村，但城市化过程势必造成农村人口大量减少，这是主流。抓住支流不放，却否定主流是错误的。

　　目前，很多小城市仍处于成长变化阶段，将来要向中等城市发展。大城市多了吗？也不多。中国号称有100多个百万人口大城市，我不知道怎么算出来的，可能把郊区人口也算在内了。比如石家庄市，前年把两个县级市、一个栾城县划到市区，人口马上增加近200万，这种计算方式根本没有实际意义。另外，把500万人口作为大城市的上限，跟北京、上海进行比较，上限之内有1500万的人口空间，怎么计算？为什么上限不是800万、1000万、1500万人口？所以，学者们讨论中国城市化的问题时不要对政策过度解读，认为中国的城市化冒进了或者超前了。实际上，那些超前或冒进的依据都可以作为中国城市化滞后的依据，比如城市拥挤和城市污染，再比如，对人口城市化和土地城市化的讨论。土地是城市化的基本载体，土地的城市化必然伴随人口的城市化，但这两者步调目前并不一致，有其阶段的必然性和合理性，因为土地的城市化是按照占地面积划分，而人口的城市化是按照自然人来划分。一个人划分100平方的占地面积还是先划分这些土地后等人进来，这都是现实。  
 
　　所以，我不认为划定一个城市规模的人口上限就能解决中国的问题，有些城市永远达不到那个天花板，比如拉萨，如果人口发展到500万人，或许要把相当于两个西藏自治区的人口全部集中到拉萨，可能吗？因此，在城市发展上，各地应该因地制宜。

　　小城镇不能主导城市化

　　关于小城镇问题，特别是住建部提出到2020年要建设1000个特色小镇，我认为小城镇建设是城市化整体中的一个组成部分。

　　几十年来，中国城市化的主导思想是抑制大城市、推动中小城市发展，并在政策层面有多种表述。严格说，大中小城市协调发展是目标，很美好的一种状态，但把它作为一个战略来实施，恐怕没有办法做好。既然大中小城市协调发展，为什么30多年来抑制大城市发展，大城市发展不误，照样膨胀？小城市发展不尽如人意？从理论上讲，大中小城市各有各的功能，各有各的长处和短处，大城市有大城市病，中小城市有中小城市病，小城镇有小城镇病，农村有农村病，并且它们在城市化进程中的不同发展阶段会表现出阶段性的特征。

　　城市化中期以前，大城市的率先发展是一个必然的现象。因为大城市本身存在资源配置的效率问题，大城市病在很大程度上反映的是大城市取得效益所必须支付的成本，这部分成本被过度夸大，或者一见大城市病就惊慌失措，做出一些过度的反应，都不利于大城市的发展。没有人计算过几十年来大城市发展支付的成本，限制又往往采取行政手段，这在法理上说不通。北京想限制人口，我非常同情，但是限制没有法理依据，这就是矛盾。

　　自上世纪80年代初，费孝通先生提出小城镇大战略后，我也做过这方面的研究。当城市大门紧闭，释放出的农村剩余劳动力怎么办？就地建设小城镇，就地招工，就地取材，实际上，这些都是无奈之举。我一直不赞成“离土不离乡、进厂不进城”的观点。就地城市化非常理想，但可能实现吗？小城镇遍地开花的结果就是分散城市化，这跟中国的人口、国情是不匹配的。在当时乡镇企业大发展的背景下，小城镇在短期内是有爆发，但当城市大门敞开的时候，就在上世纪90年代末以后，这种形势改变了，小城镇的发展动力受到极大损耗，乡镇企业向城镇集中、农村人口向城镇集中、乡镇企业向园区集中、土地向公司集中。小城镇的黄金时代很短暂，因为它毕竟是城市规模体系的基础层次，将来会迎来它的黄金期。这个黄金期是什么时候呢？城市化的中后期阶段。当城市化发展到一定规模后，会表现出效益外溢。所以，选择靠近特大城市的小城镇，按照特色功能去建设，成功概率会很高，因为有城市的强势资本和市场需求支撑。

　　把都市密集区的中小城市建设作为重要方向，这无疑是目前我国发展阶段的一种形式。还有一种形式，中国有1600个左右的县设有城镇，可以把现有够条件的城关镇和它所辖的县域进行县改市。像山东邹平县，撤县建市顺理成章，20年了，还没改过来。尽管县改市有一定的成本，但改后“脚”和“鞋”就相适应了，这是一种类型。第二种是由特殊资源禀赋造就的特色功能小镇，它们往往拥有交通枢纽、旅游胜地、边贸、特产资源等优势。还有一类就是传统意义上的农村区域政治、文化、经济的中心点，也叫做镇，这样的镇大概有2000多个。有些乡镇无人口集聚，但跟镇没有多大区别，这样的行政区划，全国大概有4万个，这些地方绝大多数只有村集贸市场的功能，只有少部分才具备成为小城镇的可能。假如这4万个乡政府和镇政府所在地都建成小城镇，会是什么概念？2000多个县市，每个县市的范围内会有20个左右的小城镇，那是不可想象的。

　　以县域城镇的成长壮大来推进区域城市化，小城镇将发挥重要作用。但无论是我国巨大的人口基数，还是未来的产业发展，小城镇都承担不起中国城市化的主体重任，也无法起到城市化的引领作用。都说小城镇环境好，但商服、工服提不上去，有的小城镇建了多年，连医院、幼儿园都没有。因为人口只有聚集，才能有服务业的规划需求和发展，否则就会造成资源的错配和浪费。比如，在农村建一所三级甲等医院，当地患者能让医院满负荷运营吗？因此，中国的城市化应该用新的科学方法思考问题。经济学讲的是投入产出比，不是道德正确、口号鼓舞人心就应该照办，就永远立于不败之地。很多口号，比如实现城乡公共服务均等化，我觉得前面应该加一个“逐步”，中间加一个“相对”和“基本”，因为我们不可能一步实现，也永远平等不了。

　　对于小城镇的发展，我们不能太着急，因为中国毕竟还是一个发展中国家，还面临着几亿人口进城的趋势。也因此，对于中国的城市多了还是少了，我认为中国名义上的城市太少了，就是中央钦点的或者行政区划的建制市太少了。