李津逵:中国国际城市化发展战略研究委员会副主任、中国(深圳)综合开发研究院资深研究员
今天,2017年4月23日,正好是袁庚老人的雕像在深圳蛇口海滨落成的日子,在这个日子里讨论“中国的城市多还是少”很有意义。
农村家庭靠前赴后继“跳农门”改变命运
中国的城市化率从南宋时的22%,到鸦片战争前后的5%左右,又经过半个世纪,城市化率提高了0.9个百分点,止跌回升,这是一个前所未有的历史进程。不管那个时候过程多么缓慢,毕竟止住了不断下滑的趋势缓慢回升。原因在于鸦片战争一声炮响把中国拉到世界文明的交流网中了。1960年到1980年,由于闭关锁国,中国的城市化率20年未变,长期停滞。改革开放高歌猛进,城市化率一路提升,现在超过一半的中国城市居民是改革开放后走进城市的。如今中国的城市化率已经达到57%左右,所以,只要对外开放中华文明就有希望。
那么,城市对于农村人到底意味着什么?湖南省的一个村里有座碑亭,现在是省级文物,碑的背后镌刻着毛泽东主席在农业合作化时期写下的最长一段按语,核心是讲一定要巩固贫下中农在合作社中的领导地位。这是一个合作化时代的典型村,一对老夫妇70多岁,住在村里,户口、承包田、宅基地都在村里。老两口的儿子和儿媳20年前来到镇上,与当时大量洗脚上田的农民一样,吃商品粮,不再种田。镇子很小,之后新街建成,老街居住着老居民,新街居住着30多年来洗脚上田的农民。新街上的人能干、能闯、吃苦耐劳。儿子在新街开了一家建材店,媳妇开了一家肉铺。小镇上的肉铺一般早晨经营,10点、11点就卖光了,档位和房间兼营一个麻将馆。由于经济规模不够,镇上的经营往往采取工商兼做、各业兼营的方式。儿子儿媳把户口留在了村里。到人大选举时,他们拥有城镇居民的选举权。如果把户口迁到镇上,他们就会失去土地承包权和宅基地,镇上又没有像北京、上海这样大城市的公共服务。所以可见,我国基层村镇的户籍和选举权并不完全重合。现在,他们分别在省城长沙马王堆市场买了一个铺面,在县城买了套房,为孩子的未来做好了准备。大女儿在上海上大学,小儿子在县城读高中。这就是一家祖孙三代从乡村奔向城市的故事。
祖孙三代以儿女为主力、老夫妇殿后,扛起孩子向着县城、向着省城、向着一线城市长途跋涉。中国农村家庭为改变命运前赴后继奔向城市,靠的不是集体化,不是贫下中农在合作组织里面的主导地位,而是“跳农门”。 改革开放最伟大之处就是还中国农民以人身自由,这是城市化的内生动力。
城市的行政级别决定公共服务水平
对于城镇的划分,英国是根据教堂的级别而非人口来定,美国有2000个居民的地方就可以申请成为一个城市,而我们国家20万人的地方却是一个镇。在中国,城镇无关宗教和人口,而是行政体系下的一个节点,姑且称为“非农聚集区”,它以级别划分为乡镇、县、地级市、省会城市、直辖市,以及统称为经济功能区的特区、经开区、高新区、保税区、出口加工区、综合配套改革实验区。“非农聚集区”自上而下,逐级领导,对农民而言第一个落脚城市就是乡镇,但它规模小、效率低。
中国的城市主要不是“因商而兴”或“因工而兴”,而是“因官而兴”。因此,全国排名首都第一,各省排名省会城市第一,依次类推。这使得“因商而兴”和“因工而兴”的城市极少,新中国后逐渐增加“因工而兴”的城市,也要被赋予行政级别后才可称为城市。
中国的行政服务挂钩行政级别,级别越高服务越好。北京拥有全国1/3的名医,海淀区拥有全国1/3的两院院士和至少10%的“211大学”、“985大学”,这种公共服务的高配置是建立在北京的行政级别之上的。基于对优质公共服务的需求,年轻人聚集到长沙、北京、上海等地,而乡村只剩老人留守。部分工业区以招商引资、增加工业产值为目标,对提高人民群众生活水平、提高公共服务质量的动力不足。
因此,大城市人口爆棚、乡村空心化、工业区产城分割等问题,与公共服务配置不合理密切相关。
何谓好城市?
蛇口,是我心中最好的中国城市。它由袁庚开创的工业区一手建设起来,4平方公里的面积产生了像王石、任正非、马明哲等等一批非常优秀的企业家,产生了招商银行、平安银行等出色的世界500强企业,出现了改革开放以来引领时代潮流的理念——“时间就是金钱,效率就是生命”、“空谈误国,实干兴邦”等等。在我看来,蛇口就是一个当代中国海洋文明的城邦。蛇口与古希腊散落在海边的城邦相仿,由公民监督制约政府的行政官员,高度自治之下发展工商业,实现全球化。
首先,好城市由市场造就,“因商而兴”符合市场规律;要有充分的自主权,像古希腊的城邦时期的雅典,文艺复兴时期的意大利城邦,西北欧时代的安特卫普和阿姆斯特丹,每一个城市就是一个共和国。
其次,好城市的产业并非一镇一品,而是产业多样、创新创业蔚然成风;城市空间紧凑、步行尺度适宜。好城市的标志之一就是路网密度。欧洲中世纪的很多老城市,路网密度超过每平方公里20公里;中国现在很多城市的路网密度仅为4公里, 500米一个路口。去年,中共中央国务院关于城市规划建设管理的意见提出,城市中心区要补足路网密度达到每平方公里至少8公里。
第三,城市空间要功能混合。在紧凑空间、步行空间内功能混合,使城市运行充满生机。像蛇口出现了中国第一个由社区居民众筹方式组成的基金会,袁庚同志的雕像落成就是基金会首倡。社会组织、社团组织、社工组织、志愿者组织层出不穷,使城市充满活力。蛇口已成为“最适宜人类居住生活的地方”。
中国城市多了还是少了?
中国城市的创新氛围太少了。很多地方的项目割肉卖血招商引资:为20万辆汽车产量划地几平方公里,不惜填埋万亩荷塘为代价……缺乏创新思维。
中国城市的紧凑空间太少了。在上世纪90年代我国已经成为世界工地,北京、上海的建设量均超过全欧洲,建出的城市却无法与欧洲城市相媲美。大量钢筋混凝土的堆砌,造就了全世界栏杆和围墙最长的城市,把人与人隔离开来,人与人的交流空间越来越小。
中国城市多样化的产业太少了。龙头企业、支柱产业备受重视,小微企业不被关注。
中国城市的陈旧观念太多了,平庸且效率低下的空间形态太多了,产业单一、创新乏力的地方太多了。中国城市化率已高达57%,遭遇的问题值得我们深思。
从历史角度来说,中国“因商而兴”的城市太少了。以汉口为例,汉口商业十分发达,但其行政体制供给极其贫乏,使得民间组织、商会组织非常完善。所以,汉口、朱仙镇、景德镇等名镇成了权力的沙漠,却是商业的热土,但这类城市太少了。
中国沿海城市太少了。明清时代,片板不许下海,沿海几乎没有好城市。据测算,山东沿海的城市密度(即单位公里海岸线的城市个数)仅为地中海北岸的1/20,我国海岸线本来不多,然而滨海城市很少。沿海地区土地资源不足,对农业发展不利,但十分有利于发展工商业。但我国沿海城市化的基础薄弱,沿海的高速公路21世纪才建成,沿海高铁也刚刚打通。
个性鲜明的城市太少了。近代以来,像卢作孚规划建设的北碚个性鲜明。基于北碚的相对自主性,它有自己的城市规划条例、城市建设的导则等等,在行政上、武装上都相对自治,所以北碚当时是中国西南文明复兴的一个重镇。
相对地,中国有实无名的城市太多了。比如顺德,所有的镇都是经济强镇,人口均在20—30万人,出了美的、碧桂园这类集团,几千亿元的产值、几百亿元的GDP、上百亿元的财政税收,超过我们内陆的很多地级市,但它只是乡镇级别。
人为打造的城市太多了,例如佛山市,本是佛山地区行署,名义上代管小佛山市以及南海、顺德、高明、三水等地。2003年,人为打造大佛山市,将原来的顺德市、南海市全部变成佛山的市辖区,把原来的小佛山市叫禅城区,这种打造人为增加了行政层级,特别是交通规划将原本可与广州直接对接的顺德南海,人为在佛山汇聚,造成珠江三角洲的人为割裂。
行政设市的利弊
上世纪80年代,国务院设立了一批较大的市,这在工业化地区非常必要,也有利于城市经济与建设的发展。但在欠发达地区,地改市成本消耗大,部分地区政府对下“抽血”、对上截留,区域经济发展受到损坏。
计划单列市的体制给沿海如宁波、大连、青岛、厦门等城市相对自主权,实践效果很好。
乡改镇、撤乡并镇的过程与取消农业税息息相关,农民的负担减轻了,但村委的负担加重了,文山文海,80%的精力要对付来自乡镇的检查评比、做台账。
市改区是权力上收——规划权、国土权等权力上收,致使全市范围内的土地指标过度集中,县市级区域建设用地供给不足。
镇级市曾以容桂、狮山、虎门作试点,但效果不明显。
部分区域性中心城市为争“国家级中心城市”,县市改区,仅把人口增加放在首位,对城市发展毫无意义。
行政设市的检讨太少,国家标准落后不变。改革需要多做检讨,需要自下而上、简政放权、创新驱动、深化改革,需要去行政化、修改国标、因地制宜,名实相符。给北上广创造点资金、人才的反磁力,让中国城市化更加公平,实现共享。