住房保障具有公共产品性质

　　在理论上，公共产品范围的界定有一个扩展的过程，住房保障属于广义的公共产品，要选择符合我国国情的住房保障模式。

　　经典意义上的纯公共产品有两个基本特征：一是消费中的非排他性，即产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外是不可能的或代价（成本）很大；二是消费中的非竞争性，即一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。后来公共产品的范围得到拓展，广义的公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。狭义的公共产品即指纯公共产品。准公共产品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等。政府提供公共产品，主要是为弥补市场失灵和维护公民的基本人权。

　　住房保障具有准公共产品的性质。恩格斯在《论住宅问题》中曾说过，解决没有房子住或住得很拥挤的住宅问题，是“具有公共福利形式的措施”。（《马克思恩格斯选集》第3卷第157页）《世界人权宣言》指出：“人人有权享受为维持其本人和家庭的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”联合国《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》提出，居住权“对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的”。基本居住权是基本人权不可或缺的重要组成部分。

　　住房是不可缺少的生活必需品。保障性住房是民生工程，是收入偏低的社会阶层享有基本居住权的体现，也是实现社会公平和国家长治久安所必需的条件。当今各国政府都把住房保障作为公共政策的一项重要内容。住房保障具有民生性、公民应享有的基本居住权以及决策和提供主体（政府）的公共性，因而属于广义的公共产品。还应看到，保障性住房的建设对于拉动经济、平抑房价和稳定预期具有一定的作用。

　　由于各国文化伦理观念、经济发展水平和收入分配状况存在差别，规定的住房保障的范围也有所不同。比如，美、英等国家实行选择性原则，廉租房和住房补贴的对象仅限于穷人和弱势群体；以瑞典为代表的部分福利型国家则在法律上规定，所有国民都能获得租金受到控制的公共租房。我国是一个人口众多、二元经济结构明显的发展中国家，收入差距正在逐步拉大，但国家财力又比较有限。基于此，我国可以考虑采用类似选择性的住房保障模式，住房保障的范围应当是那些在房产市场租购商品房有困难的中低收入家庭。另外，我国正处于工业化、城市化快速推进时期，农民工大量向城市聚集，这些外来务工人员以及新就业职工通过市场租购商品房会遇到财力上的困难，因此，公租房享受对象可覆盖新就业职工、外来务工人员等，但要严格规定各类保障性住房的套型面积和享受者的资格条件。国际经验表明，只有加强住房保障，才能做到“居者有其屋”，才能实现社会稳定。

　　住房保障方面政府应承担的责任

　　在住房保障方面，政府要承担应有的责任。为此，必须明晰中央和地方政府在这一方面的事权和财权，政府应增加必要的投资，同时要以政策措施引导、鼓励和支持多渠道资金投入。

　　（一）在住房保障方面中央与地方政府事权的界定

　　各级政府的事权是指政府的职责范围及相应的权限。在住房保障方面，应合理界定中央和地方政府的事权。

　　保障性住房具有房体的固定性、结构的差异性、居住主体的私人性以及配套环境条件的区位性，这些决定了住房保障带有地方性公共产品特征，其具体事务宜侧重由地方政府负责。这也符合社会事业和行政管理的属地原则，有利于发挥基层政府熟悉本地情况的优势，降低住房保障的行政成本。（1）地方政府应设立负责住房保障的规划、分配和监管工作的相应机构，成立相应领导小组，以协调涉及住房保障事务的各有关部门；（2）要编制保障性安居工程建设的中长期规划，制定该规划时，应准确调查统计各地居民保障性住房的要求，并明确提出各级政府应承担的资金数额和比例；（3）要编制和实施保障性安居工程的用地（要落实具体项目和地块）以及建设的年度计划，建立目标责任制(做到责任人明确)和问责制，并把计划完成情况作为考核地方政府领导政绩的一项重要内容。

　　与此同时，也应界定中央政府在住房保障上的事权。由于我国各地经济发展水平和财力存在较大的差异，为了实现基本公共服务均等化和各地居民享受基本居住权，中央政府也要承担住房保障方面的责任，主要包括：（1）制定全国保障性安居工程建设的中长期规划和年度计划，提出总体要求，并进行指导；（2）对财力薄弱的地区给以必要的财政转移支付和保障性安居工程方面的资金支持；（3）制定《住房保障法》、住房保障政策，以及促进房地产市场健康发展的调控政策；（4）中央有关部委应与各省级政府签订保障性安居工程建设目标责任书，并对地方政府履行住房保障职责的状况进行督查和考核。

　　（二）地方政府在住房保障上要有相应的财力（财权）

　　2009年7月全国人大的一项调研报告认为，中央政府计划的保障房建设任务已超过地方当前财力可承受的能力。有鉴于此，要做到地方政府住房保障的财力与住房保障的事权相匹配，适当扩大地方政府财权。要进一步合理划分中央税、地方税和共享税，可适当扩大地方税在全国税收收入中所占的比例，适度缩小共享税所占的比重，逐步扭转地方过多依赖税收返还和中央财政转移支付的状况。与此同时，应进一步完善中央对地方的财政转移支付制度，在中央政府财力允许的前提下，可增拨保障性安居工程建设资金（目前有中央财政廉租住房保障补助资金、城市棚户区改造补助资金、公共租赁住房补助资金、农村危房改造资金等）。

　　国有土地使用权出让金（简称“土地出让金”）是目前我国地方政府的一大收入，也是保障性安居工程的一个资金来源。土地出让金是国有土地所有权在经济上的具体实现。从2007年开始，我国土地出让收支全部纳入地方基金预算管理，在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收支情况。当前，要进一步完善分税制，以利改变地方政府收入过度倚重土地财政的倾向。地方政府要依据土地利用规划和城镇控制性规划，拟定住房用地出让方案，土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品房用地单宗出让面积规定。要健全“招拍挂”制度，做到“招拍挂”信息充分披露和公平竞争，严格土地竞买人资格审查，杜绝内部交易。同时，不能以“价高者得”作为惟一条件，而应实行综合评标。

　　值得提及的是，德国对出售的房价超过指导价20%而又不降价的房地产商和房东追究法律责任，这对抑制房价暴涨发挥了一定的作用。我国要合理调控土地价格，倘有必要（如在实行多种政策措施后房价上涨仍过快时），也可适当借鉴德国的上述做法。此外，要进一步加强对土地出让金的收入、分配、解缴、划拨和用途的规范管理，杜绝违法违规行为，并切实落实土地出让金净收益不低于一定比例用于保障性住房建设的规定。

　　（三）多渠道增加对保障性住房的资金投入

　　从理论上说，公共产品的生产和供给方式可有多种组合。鉴于保障性住房的特点，可以采用公共生产、公私混合提供或私人生产、公私混合提供的方式，多渠道地增加资金投入。

　　对于廉租住房和公共租赁住房，政府可出资购建，由政府性投资机构或政府委托机构持有产权。可根据条件，把这类住房建设纳入政府采购范围，但要实行建设过程的产业化。根据已有经验，政府投入的资金来源主要有：（1）实行土地划拨，土地成本作为国有资产注入；（2）中央下拨和地方财政预算安排的专项资金（应及时分解下达到项目）；（3）土地出让净收益中不低于一定比例的资金；（4）开发商不愿建廉租房或公租房而缴纳的异地移建款；（5）住房公积金增值收益中的一部分、一级土地开发的增值收益；（6）经济适用房存量房源转化为商品房出售的溢价部分的净收益和经济适用房上市交易时退回的政府补贴资金等。另外，借鉴韩国的经验，可试行持股型公共租赁住宅方式，在租赁期间，承租人可以按合理价格购买，租金则随其持有的产权股份增加而递减，直至符合资格条件的承租人完全拥有产权（如转换成有限产权的经济适用房）。这可使政府在这一方面的投资得到回收和进行再投资。

　　政府还应利用土地出让金的减免、税收优惠、投资补助（补贴）和贷款贴息等，引导、鼓励和支持个人、机构投资者(含公积金的闲置资金)、房地产开发企业、生产经营企业和行业协会等参与保障性住房投资。建立由政府主导的市场化投融资机制。政府要在政策上引导、支持投资者在同一住宅区内采用商品房与保障房配比模式，以利于弱化贫困聚集效应和摒除不同收入阶层之间的社会隔阂。在统一规划和资金用途不变的前提下，政府安排的农村危房改造资金可与其他有关的农村建设资金和支农惠农补助资金结合起来使用。

　　对于保障性住房的建设，可减免土地使用税、土地增值税、营业税等税收以及城市建设配套费和政府性基金。其中，对符合规定的公租房，在其购建环节可免征城镇土地使用税、印花税、契税；对公租房的租金收入免征营业税、房产税。可考虑由龙头开发商出资成立公租房发展基金，对公租房的开发给予适当的税收优惠。政府可在土地供给环节给予合理的优惠，在必要时可在若干年内返还占整个保障性住房工程造价一定比例（如美国为4%）的有关税收。还可设立住房储蓄银行或个人住房储蓄账户，该储蓄存款用于租购保障性住房的，可退回部分个人所得税。另外，对低收入群体自住型的房产税，可实行减免、折扣、返还和延期缴纳等优惠政策。

　　（作者：中共福建省委党校教授）