土地流转将开启城乡一体化的新路径。一方面通过适当的集中与合理的土地置换,可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地浪费,推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬；另一方面“宅基地换住房,承包地换社保”,有利于提高农民非农转移的稳定性,从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。此外,当前农村经济发展的一个重要瓶颈是农村金融服务严重滞后,而宅基地及其建筑物的流转和抵押,无疑会有力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化。

在“第二届中国城市化国际峰会暨中国城市化发展战略研究工程成果发布”会上，“土地：城市化进程中的可流转模式”倍受关注，主讲嘉宾中国人民大学教授、《物权法草案》专家建议稿的起草人之一王轶先生与中国土地学会副理事长、北京大学城市与区域规划系博导董黎明教授、住房和城乡建设部政策研究中心城乡规划处处长翟宝辉博士、北京成业行投资顾问有限公司总经理邵念强等交锋论剑，发表了各自的观点。

王轶：土地流转中的法律问题与对策

土地流转用法律语言来表述，强调土地权利变动问题，尤其是土地物权的变动问题。关于土地的流转，根据它所发生的背景不同，可以分成两大类型：非交易关系背景下土地流转和交易关系背景下土地流转。

我国现行法律框架内，土地所有权是不允许以交易的方式进行流转的，所以土地所有权流转主要是通过非交易方式完成。具体来讲，我国土地所有权流转最为重要和关键的途径，是通过征收的方式把集体土地所有权变成国家土地所有权。但流转过程中最为突出和严重的两个问题：一是在我国行政执法的实践中，包括在一些行政法规里面，没有对服务于公共利益的需要所进行的土地征收和非服务于公共利益的需要，对集体土地所有权进行剥夺严格的区分开来，突出表现为没有严格地区分所谓的征收拆迁和协议拆迁。

在现实生活中，某一些通过征收途径所进行的集体土地所有权向国家土地所有权的流转，并没有服务于公共利益的需要。这也是今天社会生活中存在一些比较激烈的社会冲突和矛盾关键性的原因，甚至在一些地方引发了群体性事件。依照《物权法》第42条第1款的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。该款规定表明,动用国家权力把集体土地转变成为国家所有的唯一足够充分且正当的理由就是“为了公共利益的需要”，但在现实当中执行并不理想。二是征收补偿的问题。通过征收的方式把集体土地所有权转化为国有土地所有权，是让作为土地所有权人的集体永久地丧失了土地所有权。在现实生活中，征收把集体土地变为国有土地以后，地方政府对被征地农民的补偿，通常不会超过把征收以后的土地通过出让建设用地使用权的方式所获得的出让金总额的10%。从这点来讲，如何建立一个比较合理公正的补偿机制，也是这种土地流转中有待解决的问题。

对于交易关系背景下的土地流转，目前人们关注的重点是两个问题：1.包括宅基地使用权在内的集体土地建设用地使用权流转的问题。《物权法》在第153条对这个问题做了规定，确认宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定，第153条还强调适用“国家有关规定”。在我们所有的立法文件中，都没有关于什么是“国家有关规定”的说明，这就意味着考虑到中国是一个发展严重不均衡的大国，在这样的背景下允许各地根据城市化进程的需要，社会经济发展的需要，出台适合本地情况的有关集体土地建设用地使用权流转的地方性规定和政策。2.根据《物权法》第128条的规定，在土地承包经营的流转上，坚持了《农村土地承包法》上确立的规则，对土地承包经营权流转的限制相对较少。目前存在较大争议的问题是，依据《物权法》第184条，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权不允许设定抵押，未来是否应当从丰富农民融资担保手段的角度考虑，解除这一限制。

董黎明：集体建设土地流转要兼顾耕地保护

集体建设用地的流转是我国在改革开放30年以后，遇到的一个很热点又是很棘手的问题，这也涉及到城市化的速度和质量。改革开放以后，我国城镇化的速度之所以很快，就是因为在很多方面打破了原有计划经济的框框。例如在计划经济时期，制约城市化、城镇化最大的一个屏障就是户口，没有户口就没有粮票，小孩就上不了学等等。这就是为什么城市化在计划经济时期速度慢的原因。改革开放以后，户口已不是制约农民进城的一个障碍，而且现在国家正式地承认农民进城，即使户口不在城里，只要在城里定居半年以上就算是城市人口。

现在的问题是人口可以流转，土地没法流转，这样往往造成了很多矛盾，市场经济讲究效率。农民进城以后要住房，如果买商品房的话，城市要供应城市土地，但是宅基地不能动，没法流转，不能买卖。所以，城市化按理来讲，城市用地的增加应该和乡村居民点用地的减少挂钩，这也是国家提倡的政策，现在实现不了。农民进城以后，城市要为其提供土地，同时，他在农村拥有的土地没法流转，这造成了双重占地的现象，使得土地的使用效率较低。

同样，农民也要办乡镇企业，特别是在城市郊区、城区里面的一些企业，如果是城市土地，国有土地可以进入市场，可以出让、转让。但是，如果要在农村的集体建设用地上盖房子，建小产权房、搞产业，这是违法的。总之，这个矛盾很突出，如果解决不了，就要拖城市化建设的后腿。

现在最大的难点就是，由于其它一些配套的法规、措施包括规划，还有很多不完善的地方。这也是十七届三中全会只提了农村土地承包权可以流转，没有提集体土地可以流转的原因。实际上，我们还有更重要的底线没办法解决，那就是流转以后能不能保证我国十三亿人口的吃饭问题。要知道，流转的结果有一个利益的关系问题，耕地比建设用地的产值要低、价值要低，流转以后很可能农村把一部分地出让到城镇建设用地，或把一部分耕地又变成建设用地。这是一个比较大的难点，如果这个问题解决了，就一定能够闯出一条新路来。

邵念强：土地流转要寻找理想模式

这几年很多城市建城区的面积在3到5年内翻了1倍，有大量的城市边缘土地变成建设用地。2007年以前，这些用地基本上就是一个出口，政府通过征地把它变成国有的建设用地，通过招拍转到开发商手里。2008年以来，通过其他方式，如农村的宅基地，农村的建设用地和农村的承包用地等转成各种类型的开发用地。

我们在涿州实践中就有这样的案例，我们有一项目，其中一部分是用来建一个新型的社会主义新农村，把几个不同地块的村民集中在区域里面，让农村进入楼房，基本上是多层建筑，建筑和园林、公园都做得很漂亮，这些房子无偿地提供给农民，但是有一套分配办法，物业管理费免交25年。这一部分是用来改善原村民的居住条件。第二部分是用来建设生态农业和观光农业，除了增加投资收益外，主要是解决农民的就业问题。第三部分是卖给北京市民的项目，因为京石高速到涿州，交通很便捷。

我们将住宅产品设计成两类：一类是高端住宅，例如容积率0.7的“townhouse”，卖给不受早九晚五影响的这类人群；一类是小户型，单价和总价比较低，卖给北京西部的工薪阶层。这是比较理想化的模式，这种做法却跟《物权法》有冲突。

项目运作成功，农民用比较短的时间，改善了自己的居住条件，住进了楼房，有天然气，卫生环境良好，配置了幼儿园、小学、中学，街道变得很干净，此外，还为老年人配置了一些设施。这些没有增加农民的居住成本，因为所有物业费都是免费的，还解决了就业问题。经过测算，加上观光投资、开发住房带来的收益，扣除开发成本后，农民能够获得收益。

正因为这样，这个项目进行到现在，农村老百姓绝大部分是欢迎的，政府的积极性也很高。我想，社会主义新农村建设要靠本地农民去发展和建设，这个时间会很长，必须引入外来资本，而资本是要求利润回报的，刚好这三种土地的应用，给不同的阶层或者人群带来不同的收益，政府可以完成对一个比较落后农村区域的社会主义新农村、或者新村镇建设的目标，比较适合中国新农村建设，也可以使生活条件比较差的村民，在最短的时间内跟城市居民一样享受改革开放30年来的成果。

翟宝辉：土地流转呼唤创新

中国跟国外城市不同的一个地方，就是可以在一个地方选择一块土地建设一个全新的城市。过去我们很多城市，包括一些三线城市，就是这样建出来的。毛泽东主席曾经讲过，一张白纸可以画最美的画。但是近年，规划界，包括我们整个民族都在思考：在国际化的前提下到底我们要建设什么样的城市？它有没有可持续性？可持续性除了体现在环境、生态方面以外，地域特征上是不是也需要持续性？

我们做政策研究要求更接近实际。现在从城市化的角度，无论从战略高度，还是从各种政策层面，我们可以把各种政策看作公共政策集合，或者叫做公共政策集束，当你把这些公共政策集合在一起实施的时候，你会发现他们之间的矛盾非常多，彼此之间甚至是剧烈冲突的。从政治学意义上讲，部门之间的相互制约是有利于实施并防范自由裁量权过度的，属于一个制衡的作用，但如果从贯彻落实的角度去看，可能会遇到很多的问题。

比如说土地流转，法制意义上可能没有问题了，但法是一个体系，它是需要国土资源部落实，还是国家发改委落实，或者是财政部落实？跟进的法律有没有修改？这才是决定政策能否实施的关键！还有，如果这个政策授权地方立法细化，例如广东省根据实际情况制定条例很快，可以马上实施，但如果某省两年都没有制定出该条例，就会影响这个政策在该省的实施。

现在是一个需要创新的时代，其中包括理念创新、机制和体制创新。理念创新是什么？我们回头看一下，当时推行联产承包责任制的时候创新的是什么？创新是不改变产权的前提下使用权的分配。这是绕开了土地所有权的分配问题，设置了一个使用权，使用权可以承包，结果一下子把农民的积极性调动了起来，农村经济搞活了，这就是创新力量。

土地流转理念创新需要跟进的是机制创新，这些机制要能够保证既不突破原来的底线，又可以解决现在的问题，或者说这实际上就是一个空间创新问题。空间创新我们经历过，大家只是不这样认识而已：经济技术开发区就是这样的产物。实际上在某种程度上不管是城镇体系规划，还是城市总体规划，最终体现为用地布局，即使是项目规划，无非就是要找到一个空间。

在开发区整顿的时候我就呼吁，我们不要盲目地把过去已经做好了的基础设施全部倒回来复耕，因为再过十年、十五年，为了实现城镇化目标，我们还会把基础设施再“种”进来，供城市建设的基本运行所使用，如果这样一来一去，损失就很大。

现在我们呼唤一种创新，就是把土地流转分成若干个层次，确定允许哪些可以流转，哪些具有土地承包权、经营权。这不仅是出路，也是创新的源泉！