本期顾问：黄小虎

　　黄小虎  中国土地问题研究专家

　　1968年上山下乡，1973年任大同一中教员。1978年调《红旗》杂志社（1988年改为《求是》杂志社）工作，历任经济部助理编辑、编辑，农村组组长、副主任、副编审。1992年调国家土地管理局（1998年后为国土资源部），历任中国土地评估中心主任，中国土地勘测规划院副院长、院长兼书记、书记、巡视员。2008年退休。2002—2010年，曾任中国土地学会副理事长兼秘书长。

　　从20世纪80年代始，工作之余致力于经济研究，侧重于农村经济、土地经济，发表论文数百篇。主要著作有：《90年代农业和农村工作的主要任务》、《新时期中国土地管理研究》、《土地与社会主义市场经济》、《住房是个大问题》等。近年主要研究成果有：《征地制度改革问题研究》（清华大学中国农村研究院2012年重大课题）、《关于自然资源管理体制改革》（2014）、《建立城乡统一的建设用地市场研究》（2014）、《十八届三中全会决定与土地使用制度改革》（2016）、《我国现行城市住房制度必须改革》（2016）、《贺雪峰文章引发的思考》（2017年）。

　　提问1：8月28日，国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知（国土资发〔2017〕100号，下称“《通知》”）。《通知》开宗明义“为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制”。您如何评价这份《通知》？从实际内容看，是否可以将《通知》解读为我国将加快推进土地法修订的一次试水？

　　黄小虎：我认为这个《通知》对于土地制度改革来说，迈出了关键性的一步，就是农村集体土地可以进入房地产市场了，这一步迈出后，后续改革也会沿着这个路子继续往前走。

　　说实话，这有点超出我的预期。我原来预计这类改革可能要等到明年两会之后，就是机构改革推出以后。因为在现行体制机制下，有关主管部门受法律规定、职能定位等约束，推出这样的改革不太容易。改革要依法有据，现行法律规定，各类建设项目必须使用国有土地，集体土地是不能够入市的。北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级允许农村集体经营性建设用地入市,是特别批准而且经人大授权可以突破现行法律，同时规定试点集体土地可以入市但不能开发房地产。所以，这个《通知》有非常大的突破。向着落实十八届三中全会《决定》提出的，建立城乡统一的建设用地市场，迈出了更为关键的一步。

　　之前33个县的试点和这次13个地区试点，都是对现行制度的突破。那么，现行制度是什么时候建立的？是不是改革开放以来一直如此？实际上，它是在1998年修订、1999年实施的《土地管理法》上建立起来的。

　　这里，有必要回顾一下改革开放的发展历史。

　　农业家庭联产承包责任制改革，解放了农村剩余劳动力并积累了一定的资金，于是农村、农民在自己的土地上发展非农产业，就成了不可阻挡的趋势，党和政府对此也给予了大力支持。因此，乡镇企业顺理成章地“异军突起”。乡镇企业的大发展，又对中国的城市化发挥了重要的促进作用。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞，改革开放前是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600多平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的特大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等城市，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的情况。

　　这些地方的特点是除部分基础性、公益性建设用地实行国家征地外，企业用地一般不实行国家征地，而是由企业租用农村集体的土地。土地供应充分，地租（地价）就便宜，刺激了产业和人口的集聚，城市也快速发展。在社会一次分配领域，政府所获土地增值收益不多，但产业的快速集聚，使政府在二次分配中的企业税收不断攀高，逐步积累起雄厚的财力，足以满足城市建设及提供其他公共产品的需要。对于农民来说，由于有相对稳定的地租收入，能够比较淡定地面对产业、城乡、职业、身份、生存环境的剧烈变化，顺利地融入城市即实现城市化。显然，这是一个多赢的局面。

　　东莞等地的实践表明，允许集体建设用地入市，不仅可以缩小国家征地的范围，还可以形成集体建设用地的市场价格。由于供应充分，地租（地价）泡沫会受到抑制，国家征地确定补偿标准也就有了客观的依据。东莞作为一个特大城市，长期房价不高且比较稳定，原因之一就是地价稳定。现在许多地方征地补偿费畸高，根子在于不允许集体土地入市，就形成不了相关的土地价格，只能参照政府卖地的价格确定补偿标准。补偿高了，又会抬高地价，形成恶性循环。

　　从理论上讲，集体建设用地也包括农民的宅基地。仍以东莞为例，该市800多万人口中，本市户籍人口只有约190万，另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求，引导广大农民在宅基地上建出租屋，既满足了市场的需要，又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题，靠农村土地得到解决，没有成为政府的沉重负担。工业化和城市化改变了本地农民的生产、生活方式，人员的流动性增强了，宅基地的买卖也时有发生，并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。东莞农民宅基地上的出租住房供应充分，大量流动人口主要靠租房解决居住需求，压制了商品房的炒作空间，炒房客们不大看好这个地方，这也是东莞房价长期稳定的重要原因。这一次允许13个地区的集体土地开发租赁住房，其实东莞一直就是这么做的，而且有很成功的经验。

　　值得一提的还有北京市，首都的外来人口数量比东莞大得多，却没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区，主要原因在于，北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场，分散化解了他们的居住问题。

　　回顾历史，我们不难发现，集体建设用地进入市场，曾经对农村发展，对国家的工业化、城市化，做出过十分重要的贡献，本质上是让农民分享了土地增值带来的红利。我曾经提出，集体建设用地进入市场，是亿万中国农民的伟大创造。主要依据，就是这些曾经发生甚至还在发生的历史事实。那么，政府在这个过程中的作用是什么呢？政府的作用就是在尊重人民群众首创精神前提下，对社会和市场的活动加以规范、引导和管理。

　　提问2：请您谈谈，《通知》对农民享受改革成果将做哪些有益探索与尝试？

　　黄小虎：上世纪80年代，国家对于乡镇企业是大力扶持、大力支持的，90年代初期、中期也是支持的，转折点在1998年。1998年修改、1999年实施的《土地管理法》，出台了几项规定，首先是各项建设必须使用国有土地，其次是集体土地不得用于非农建设。这就把农民利用土地财产自主参与工业化、城市化进程的道路给堵死了。结果，政府走上前台，成了市场主体。可以说，1998年新的《土地管理法》的出台，标志着我们国家的发展模式、发展方式发生了很大的变化，由此带来很多社会矛盾和问题，最主要是激化了和农民的矛盾。过去农民参与国家工业化、城市化进程，有三条路可走：一是在自己的土地上转型，利用自己的土地发展非农产业；二是进城打工；三是国家征地。前两条路可以说是农民自主参与城市化的道路，第三条是被城市化的道路。现在，三通道被堵了一条，变成了两通道，再加上被城市化的那条路又不顺，出现了“拥堵”。

　　计划经济时期的国家征地，党和政府明确规定，不落实对农村、农民的补偿，不解决好失地农民的安置问题，不得实施征地。这里很关键的一点，是对失地农民的安置。凡因国家大面积征地，致使有关农村人均土地低于一定面积，无法靠务农维生了，政府就要负责把相关的劳动力安排到城市的企事业单位工作，并解决他们的城市户口问题。对当时的农民来说，这可是个天翻地覆的变化。从土里刨食变为吃商品粮，从挣工分变为挣工资，从没有养老金变为有退休金，从合作医疗变为公费医疗，子女也有机会到城里学校上学，运气好的还可能分房子，等等。显然，在这里起作用的是利益共享机制，被征地农民实实在在地分享到了工业化、城市化的成果。在当时的机制下，干部队伍普遍清廉，没有哪个社会群体能够通过征地发家致富。因此，农民普遍支持甚至盼望国家征地。个别矛盾冲突的案例也有，主要是政府的补偿和安置工作不到位导致的，不是制度性原因。

　　改革开放以后，建立与发展社会主义市场经济，情况有很大变化。私营企业和改制后的国有企业自主用人，政府没有强行安置失地农民就业的权力了，经营不善的企业实行破产、兼并、下岗，安排了也没有意义。就是说，计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了。当时能想得出来的办法，就是增加货币补偿。怎么增加？最后定下来的原则是按农地的原用途补偿。如果农民被征了一部分土地以后还能继续务农，按原用途补偿是可以的。问题是完全失地的农民，实际是在城市的环境里生活，“动就要钱”（农民语），拿到的补偿不要说融入城市，连生存都成问题。因此，农民的不满、反抗就日渐多起来了。

　　1992年是个重要的时间节点，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济。此后，各项改革加快，各项建设全面推进，特别是园区建设遍地开花。园区建设要大片征地，完全失地农民的数量大大增加。也差不多在这个时段，出台了按原用途增加征地补偿费的政策。从此，征地引发的矛盾越来越多，成了各方关注的社会问题。

　　1998年是另一个重要的时间节点。那一年政府机构改革，国土资源部成立，在全国全面确立了城市土地有偿使用制度，并在各种因素作用下全面形成土地财政。也在那个时候，全国各地落实城镇化发展战略，如火如荼地开展城市建设，征地的范围、面积远远大于园区建设，失地农民的数量更多了。按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈，已经成为带有全局性的焦点、热点问题。

　　到底是我们的农民变坏了，还是我们的制度、政策出了问题？我看，农民中确有极少数害群之马，但对于普遍存在的社会现象，主要还是要从制度、政策上寻找原因。

　　在市场经济条件下征地，也要建立起利益共享机制，这是问题的关键。农民对货币补偿有个比喻，叫“一脚踢”，意思是过去政府对被征地农民是负责到底，现在则是给点钱就踢出去不管了，让你自生自灭。没有了利益共享机制，既无满腹经纶又无一技之长，农民不知到哪里去找钱，对未来有很强的危机感。在这种情况下，漫天要价、胡搅蛮缠甚至无理取闹等等，也是必然的反应。

　　当然，对于1998年《土地管理法》的修改，我们也要看到当时的历史条件和背景，就是经过上世纪80年代和90年代向企业放权、向地方放权，导致政府财政非常困难，财政收入占GDP的比重大大下降，最低的时候只有10%左右。特别是中央财政，尤为困难。当时的国企改革、医疗改革、教育改革包括住房制度改革等等，在很大程度上是甩财政包袱。包括修《改土地管理法》，也更多考虑增加地方政府的收入。现在，社会上对这些改革非议较多，但如果还原当时的历史背景，应该也不难理解当时为什么会出台那些措施了。问题是当时确实有点“近视”，只考虑解决眼前问题，没有想到它会引起那么多制度性矛盾。

　　所以，我们看这次改革的意义就在于，它要和现在的发展模式切割开。我个人感觉要在某种程度上回归过去，政府的角色要做重大调整，当然还有一系列的改革需要跟进。

　　提问3：《通知》提出“大力发展房屋租赁市场”、“租售同权”，您认为谁应该是投资主体？政府在其中应该做好哪些工作？这将对房地产市场产生怎样的影响？

　　黄小虎：下一步，我觉得改革还要在很多方面展开，比如对政府在市场经济当中的地位与作用，政府和市场的关系进一步明确，一个重要的问题必须解决，就是十八届三中全会提出的所有者和管理者要分开，这条改革如果推出以后，就会发生很大的变化。作为集体土地进入市场，可能就不仅仅是租赁住房的问题了，包括一些普通商品房，也应该进一步放开。现在有些问题还不够明确，比如说集体土地可以开发公租房，投资主体是谁？公租房是一个长期回报的盈利模式，我不太主张政府承揽的太多，政府搞廉租房已经很吃力了。如果是集体投资，集体能够有这样的资金积累当然好，但是集体未必能一下子拿出这么多钱来，恐怕需要融资。开发商愿不愿意干呢？我认为，一些有社会责任感的、资金实力比较雄厚的企业也许会干。但在现有的利益格局下，指望房地产开发企业不现实。从防止垄断的角度，也不宜开发商介入太深。所以，投资可以多元化，但建设主体尽量是农村集体比较好，因为土地是他们的，这样投资体制、金融体制等的改革也需要跟进。

　　需要提醒的是，集体建设用地开发租赁住房这个口子开了以后，规划一定要先行，不能谁想干就可以干，要符合规划，实施用途管制。其次，要对市场进行规范化管理，例如税收，开征房地产税或叫做物业税、财产税，都应及时跟进。在正常的市场经济秩序中，在平均利润率规律作用下，产业均衡发展。我国目前情况与此相距甚远，最突出的是房地产业的利润高得离谱，导致全社会的资金、资源向这个行业过度倾斜，严重阻碍了实体经济的健康发展。房地产开发之所以能获取暴利，根本原因是现行制度安排，使开发商垄断了住房供应。集体土地建公租房，打破了开发商的垄断，是供给侧结构性改革的重要成果。今后应建立更多住房供应渠道，培育更多市场供应主体，多主体平等竞争，有利于房地产市场健康发展。