近年来，保障和改善民生成为党和国家推进改革和发展的重要着力点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》更是把保障和改善民生摆在突出位置，强调要“顺应各族人民过上更好生活新期待，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生”；“更加注重以人为本”，“更加注重保障和改善民生”；“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”。这些重要论述，充分显示出党中央、国务院对民生问题的高度重视，表明“使发展成果惠及全体人民”已经成为“十二五”时期发展的一项基本要求。

　　保障和改善民生的步伐仍需加快

　　改革开放以来，我国的民生事业得到极大发展，人民生活水平显著提高，实现了从温饱不足到总体小康的历史性跨越。改革开放之前，我国农村绝对贫困人口达2.5亿，占全国总人口的近30%。改革开放之后，城乡居民收入持续增加，家庭财产普遍增多，消费结构优化升级，生活水平不断提高，享有的公共服务明显增加。目前，我国农村贫困人口已经下降到2000多万人，成为举世公认的减贫效果最显著的国家。特别是在“十一五”时期，我国就业规模持续扩大，城乡居民收入大幅提高，社会保障取得突破性进展，科技、教育、文化事业快速发展。以人民群众十分关切的社会保障为例，“十一五”时期，我国全面建立了农村最低生活保障制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度，全国23%的县开展了新型农村养老保险试点，城镇职工基本养老保险全面实现省级统筹，覆盖城乡的中国特色社会保障制度框架已经初步形成。

　　在充分肯定成就的同时也应看到，我国民生事业发展同人民群众的期待相比还存在一定距离，保障和改善民生的步伐仍需加快。一方面，我国保障民生的制度体系还不健全，用于民生的公共投入偏低格局仍未从根本上改变；另一方面，人民群众在就业、教育、收入分配、社会保障、生态环境等方面的需求不断升级，对民生事业发展提出了更高要求。例如，尽管教育事业在发展，公共教育投入在持续增长，教育福利性在不断增强，但教育机会的公平性、教育资源配置的合理性、教育事业发展的均衡性等仍不能满足人民群众的需求；尽管30多年来转移了2亿以上的农村劳动力，就业岗位的增长几乎相当于欧洲国家全部就业人口，但仍存在就业难、就业不平等、就业质量不高等问题；尽管国民财富在持续增加，城乡居民普遍享受到了改革发展带来的实际利益，但仍然存在贫富差距以及地区差距、城乡差距较大的问题；尽管社会保障体系在改革中加快发展，但仍然存在待遇水平不高、制度体系不健全的问题；等等。

　　“十二五”时期保障和改善民生的重点

　　应当认识到，我国的民生问题凸显是人民群众追求更好生活的体现，是发展进步中的烦恼，而且党和政府正在着力解决。针对我国的现实情况，“十二五”时期必须坚持民生为重、富民优先，通过调整相关制度安排和政策措施，加大公共福利投入，完善保障和改善民生的制度安排，使发展成果惠及全体人民。具体而言，应在以下几个方面着力。

　　把促进就业放在经济社会发展的优先位置，从单纯追求数量增长向数量增长和质量提升并重转变。就业是民生之本。改革开放以来，我国劳动力市场和劳动力供求关系发生了深刻变化，已经由资本短缺、劳动力近乎无限供给转变为资本相对过剩、劳动力有限供给，结构性失业问题突出，就业难与招工难在全国许多地方同时并存。在这种情况下，应实施更加积极的就业政策。一方面，通过调整产业结构、加快发展服务业、建设发达的公共就业服务体系以及加大扶持就业的政策力度等多种措施，努力增加新的就业机会与就业岗位；另一方面，通过加强职业培训、强化劳动合同监督、为劳动者提供优质高效的就业服务等，使劳动者的就业质量得到提升，促进劳动关系和谐、稳定，使劳动者尤其是流动性高的农民工实现安居乐业。

　　在继续巩固九年义务教育的基础上，大力促进教育公平。教育是民生之基。全面贯彻党的教育方针，切实保障公民依法享有受教育的权利，努力办好人民满意的教育。不断提高教育质量，大力促进教育公平。一方面，在免费义务教育阶段，切实解决困难家庭子女、流动人口子女与残疾儿童的平等受教育权问题，通过均衡配置资源扩展优质教育资源的覆盖面；另一方面，在扩大财政性教育经费投入的同时，采取有效措施吸引社会资源办学，满足人民群众在幼儿教育、职业教育等方面的新需求。同时，推动公共教育资源配置向农村、边远贫困地区、民族地区倾斜，不断缩小教育差距；健全国家资助制度，扶助家庭经济困难学生完成学业。

　　合理调整收入分配关系，努力实现共同富裕。收入分配是民生之源。收入分配失衡，不仅直接影响大多数人的收入水平与生活水平，使贫富差距持续扩大，而且容易引发社会矛盾和问题，影响社会和谐稳定。“十二五”时期，收入分配领域应当基本完成以下改革任务：一是努力提高居民收入与劳动报酬，改变长期以来居民收入低于GDP和财政收入增长幅度以及劳动报酬低于政府税收和企业所得增长幅度的格局，确保全体人民普遍得到更多实惠；二是缩小不同社会群体之间的收入差距尤其是城乡居民收入差距、行业收入差距等，切实保障低收入者的基本生活，加速扩大中等收入阶层，促进社会财富公平分配；三是规范收入分配秩序，包括尽快规范机关事业单位和国有企业的薪酬制度，完善调节收入分配的税收制度，让城乡居民具有较为明确的收入预期。

　　推动社会保障从形式普惠向实质公平转变。社会保障是民生之安全网。在“十一五”时期最低生活保障、医疗保障、农民社会养老保险等取得重大进展的基础上，加强社会保障体系薄弱环节建设，尤其是尽快弥补相关制度的缺失，使社会救助、基本医疗保障、基本养老保险等基本保障制度覆盖全民，并大幅增加保障性住房供应，建立健全老年服务体系。同时，把逐步缩小社会保障制度在城乡之间、不同社会群体之间、体制内外之间的差距作为重要任务，通过制度整合、提高统筹层次和加大公共投入、吸引社会资源等措施，使社会保障体系从形式上的普惠走向实质公平，真正成为全体人民稳定、可靠的安全网。

　　进一步加大环境保护力度，加强生态保护和防灾减灾体系建设。在快速工业化、城镇化的过程中，需要牢固树立环境保护意识，真正把保护环境摆到与发展经济并重的位置，切实加强综合治理，明显提升环境质量，不断改善人与自然的关系，确保人民群众能够呼吸清新的空气、喝上清洁的水。应坚持保护优先和自然恢复为主，通过实施重大生态修复工程、加快建立生态补偿机制、加强水利基础设施建设等，从源头上扭转生态环境恶化趋势；加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，加大重点区域地质灾害治理力度，推行自然灾害风险评估，科学安排危险区域生产和生活设施的合理避让。

　　积极推进基本公共服务均等化，促进人民群众共享发展成果。推进基本公共服务均等化，不仅是实现社会财富合理分配和全体人民共享发展成果的重要途径，而且是市场经济的内在要求和社会公平的基本标志。因此，需要通过制定科学规划、改革管理体制、创新服务机制、整合各类资源等，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。尤其是基层政务服务、公共卫生服务、公共就业服务、公共福利服务、公共治安服务、公共环境服务、公共文化服务等，迫切需要按照城乡统筹、均衡发展的原则加快推进。

　　以上六个方面是人民群众普遍性的基本民生诉求，应当成为“十二五”时期保障和改善民生的重点。为了把中央关于保障和改善民生的部署落到实处，促进社会公平正义，使发展成果惠及全体人民，“十二五”时期可以考虑确立相应的民生约束性指标与预期性指标，其中应包括居民收入增长和扭转居民收入差距扩大趋势、用于民生福利的公共支出增长、社会保障情况、就业率和就业质量以及生活环境指数等。

　　（作者为中国人民大学教授）