传统的土地利用方式和收益分配机制已经成为城镇化过程中城乡矛盾的焦点，为破解这一难题，成都市在经过多年的制度调整和规划布局基础上，探索出了一种新型的城乡土地利用机制，在保护耕地面积、推动农村变革和承载城市发展之间形成了有效统一。

这套新机制的运行模式是：通过“耕地保护基金”(简称耕保基金)实现耕地保护，通过“土地整理”节约农村建设用地，通过城乡建设用地“增减挂钩”承载城市快速发展，通过城市土地增值反哺农村再推动农村变革。

设立“耕保基金”守住耕地红线

成都市是一个有着1100多万人口，其中600万在农村，全市人均占有耕地不足六分。人多地少的成都市在快速城市化发展过程中，如何妥善处理“拓展城市与保护耕地、发展农村”之间关系考验着当地的执政者。

2008年初，成都市开始探索新时期耕地保护新机制，设立了“耕保基金”，以经济利益补偿和契约式管理的手段，把保护耕地的国家意志转化为农民内心意愿，实现了保护耕地、农民增收、社保扩面的多赢效果。

这种耕地保护新机制的具体做法是：按照基本农田每年400元/亩、一般耕地每年300元/亩的标准，由政府向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴；补贴主要用于农民购买农村养老保险；政府与农民签订《耕地保护合同》，农户承担耕地保护责任，违约将被追回补偿款并承担相应处罚。

据了解，目前成都市共有635万多亩耕地保护任务，其中600万亩是基本农田。据此测算，全市每年需支付“耕保基金”约26亿元左右。成都市国土局局长曾敏告诉记者，“耕保基金”主要从市、县两级的新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入中提取，不足部分由政府财政补充。

农民集中居住节约建设用地土地集约利用推动农村发展

成都市耕地一直存在中低产田比重较大、田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多等问题，不适应农业规模经营发展。此外，成都平原历史形成的农村居民住宅有95%都是以自然村落、院落和独户居住为主，人均占地面积150平方米，呈现“散、多、乱”状况。

基于这种认识，六年前，成都市开始了“农民集中居住、土地集中经营”的农村土地利用集约化探索。据统计，2004年以来，成都市已实施完成土地整理面积近220万亩，新增耕地30万亩。建成农民集中居住区和聚居点800多个，促进约10万农户30多万人集中居住，还建成了56个面积在5000至10000亩的高产稳产、有产业特色的高标准基本农田保护示范区。

在四年前还是成都市市级贫困村的新津县袁山村农民集中居住区，记者看到了一幅完全不同的景象：户户青瓦房，家家大宅院；门前水泥路，屋后大花园；水电气光纤，直通家里边……

袁山村和五峰村的联合党委书记李伟介绍说，通过村民集中居住和土地整理工程，袁山村共节约出近百亩集体建设用地，通过对这近百亩集体建设用地的综合利用，村里发展起多种经营。

据统计，成都全市农村居民点用地达145万余亩，大约是900平方公里，比目前成都建成区面积还要大。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，只要能追加适当的投资，就完全可能在不减少耕地的硬约束下增加城市建设用地的供应量。“中国城市化的症结与其说是缺少土地，还不如更准确地说是缺少资本。”

“增减挂钩”拓展城市空间“收益反哺”缩小城乡差距

但是经过近几年的快速发展，成都同国内其他很多特大城市一样，其发展已经遇到用地瓶颈问题，必须找到一条“不减少耕地、不能损害农民利益”的城市合理用地道路。这也就是成都市土地制度改革的第三个重点。

成都市国土局副局长黄晓兰介绍说，成都市的解决办法就是利用城市建设用地与农村建设用地增减挂钩，“政策解决一部分城市化进程中土地承载量问题；城市土地的收益再仅哺农村，实现城乡差距缩小、农村共享统筹城乡改革成果”。

以成都市郫县为例，早在2004年初，该县就已经用完了前一轮土地利用规划确定的建设用地指标。在建设新农村过程中，该县唐元镇长林村进行土地整理，节约了263亩建设用地。这些腾出来的农村建设用地被平移到靠近该县县城城市规划区的犀浦镇和友爱镇，经过依法批准征收和对当地农民依法补偿安置后，按规定用作为经营性用地公开拍卖，共得近六亿余元，其中6500多万元用于长林村的拆旧建新、公共配套，2.6亿多元用于犀浦镇和友爱镇拆迁补偿，2.6亿多元用于缴纳税费、土地出让金、耕地保护基金以及社保住房基金等。

刘守英认为，实行综合国土整治，农村可以获得一笔资本投入，城市可以获得土地承载，耕地面积也能增加这是一举三得的好事。

根据土地详查统计，成都市20个区(市)县共有农村建设用地145万亩，占全市建设用地总量的48%；农村人均建设用地面积154平方米，其中宅基地约占90%。北京大学国家发展研究院的李力行博士通过测算得出结论，如果给予适当的规划、投资和建设，通过村庄整治把农村人均宅基地面积降至人均70平方米，成都全市可增后备建设用地就达65万亩，比当前成都市整个建成区面积还要大。

通过土地整治和增减挂钩，在有效解决了城市发展承载不足的同时，也实现了城市土地级差收益反哺农村。据统计，2004年至今，成都市共投入土地整治专项资金50亿元，挂钩资金100亿元，整合部门资金近3亿元，平均每年投入25亿多元。实施土地整治和挂钩项目的项目区农村，平均每个村土地整治专项资金和其他涉农资金的投入可达到4000万元以上，平均每个农民从城市化土地增值中收益3.2万元，形成了农民与各相关利益方分享城市化土地增值的新格局，也极大解决了制约新农村建设的资金瓶颈。