重庆户改还在余音绕梁，成都的户改已经歌声嘹亮。

11月16日，成都市政府召开新闻发布会，宣布到2012年底，成都的户口将不再依据身份进行登记，而是依固定住所登记，并随之迁移。这意味着，若固定住所在农村，则户口就登记在农村；若固定住所在城镇，则户口就登记在城镇。与户口相关的各种福利，如社会保险、教育、低保等，也将于2012年底之前在城乡之间实现均等化。

这是一场“石破天惊”的变革。被称为是自1958年《户口管理登记条例》实施以来对户口真正的“革命”。

而这场“革命”的背景，是户口功能的日渐衰微，以及现实对于城乡之间生产要素流动的内在需求。

户籍改革新政

成都市此次户改的纲领性文件，是其市委、市政府制定的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，被称为“23号文”。23号文共有12条，除最后两条外，其余的10条覆盖了本次户改的内容。

其中，公众比较关注的有以下几条：“将实际居住地登记为户口所在地”、“统一城乡就业和失业登记，同等享受就业援助扶持政策”、“统一城乡社保制度、住房保障标准、计划生育政策”和“推进城乡教育资源均衡配置”。

此外，还有四条重要的内容是：统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准；统一中职学生资助政策；城乡居民在户籍地平等享受各项权利；统一退役士兵安置补偿和优待政策。

《意见》规定，以上10条所涉及的内容，相关部门应在《意见》出台之后的1个月内制定具体的实施意见。由于《意见》出台日期是11月9日，一个月的最后期限是12月9日。记者走访各部门了解到，实施意见的制定已臻尾声。

成都市政府有意将此次户改与“农民进城”区分开来。该市统筹委副主任秦代红告诉《财经国家周刊》，政府要做的，就是取消户口迁徒的限制，拉平各项保障，“至于农民进不进城，那是他们的选择。”

如果农民进城，他们不必退掉自己的宅基地和承包地，政府也没有为这种保留设定一个期限。

成都市对此举的一个解释，是农民的承包地和宅基地在经过确权后，已成为农民的用益物权(土地承包权、宅基地使用权等物权)，与其农民的身份脱离了关系，因而也不会随着这一身份的失去而失去。同理，在此次改革可能带来的另一种流动——市民向农村的流动中，市民也不会因为身份转化为农民而自动获得宅基地和承包地。

这揭示了成都市的这次改革与此前改革之前的关系。该市从2008年开始在农村开展确权颁证，至今基本完成。成都市社科院副院长陈家泽说，他近日还要参加一个对确权的评估，以考察各地的确权是否彻底，以及是否有反复。

户籍改革方面，成都市已经有了四次“前奏”：2003年，取消入户指标限制，以条件准入制代之；2004年，取消二元登记制度，城乡人口统一登记为“居民”；2006年，农民租住统一规划修建的房屋可入户；2008年，农民租住私人住房可入户。这些都为这一次户籍改革提供了一个前提。

低迷的流动

像任何一次户改一样，这次改革同样引发了是否会有大量农民涌入城市的担忧。这个担忧换个角度，就是对政府财力的担忧。

成都市似乎对此胸有成竹。虽然受访官员均没有对可能的流动规模给出明确的回答，但从目前的情况看，成都的决策者对此次户籍改革有一个基本判断：不会发生大规模的人口流动。

秦代红在接受本刊采访时，暗示了前几次户籍改革已经为这次改革做了实验。他说，2008年的那次改革，事实上已经涵盖了这次改革的一些内容。“当时大家有一些担心，成都市19个区县的学生会不会都跑到城里最好的学校里来。但这种担心最终没有发生。”

成都市提供给本刊的一份资料显示：从2003年到2010年6月，成都市从农村向城市转移的人口数为30多万人。成都市公安局治安防范人口管理处户籍管理大队大队长纪丽告诉本刊，这个数字中，失地农民占了绝大多数。

如果剔除了这一部分，从农村向城市迁移的人口不过5000人。以成都市农业人口510万算，这一数字仅仅相当于农业总人口的千分之一。另外，在此期间，成都办理购房入户23.06万人、大专以上学历入户6.76万人、投资入户1.08万人、投靠入户21.02万人。

“成都市政府的自信，就来自于这些数字。”该市一位政府官员告诉本刊。

但前几次的改革，均为农民进城设置了一定的条件。以条件最为宽松的2008年改革为例，当时的条件有两个，一是租住整套住房，二是入户要征得房主的同意。

但多位专家分析，在这个数字的背后，仍然表明城乡的利益格局正在发生变化。最大的转化发生在2006年。当年年初，延续了2600多年的“皇粮”被取消，这等于抽掉了压在农民身上的最重的一块负担。“这是一个转折点。”成都市新都区木兰镇永宁村农民陈松木告诉本刊。

在此之前，国家对农业的补贴已经开始。这种补贴分为两部分，一个是种粮补贴，还有一个是购买农机具的补贴。

2009年，成都市将耕地保护和农民的养老联系起来，创设了一个制度，叫“耕保基金”。农民只要保护好耕地，政府即将这一基金存入农民的账户，15年期满后，农民可将这笔资金中的90%转为个人的养老保险(另外10%是土地流转担保金和农业保险)。耕保基金发放的标准为一级地每亩每年400元、二级地每亩每年300元。

截至2009年12月，成都市已经发放耕保基金11.7亿元，惠及111.8万农户。

《财经国家周刊》调查发现，农民不愿离开土地，还与一个顾虑有关。虽然农民的上述收入只与承包地挂钩，而承包地又已经确权，不会因农民身份的失去而失去，但农民还是有顾虑。在成都市的个别农村，还延续着“几年一动地”的传统习惯。

而村外的人又对农村的户口“虎视眈眈”。那些在城市户口吃香时把户口办出去的人，正在想方设法办回来。分水村的村民告诉本刊记者，在上世纪90年代，村里曾有多户人家为了招工将户口办到了城里，现在则千方百计地想回来。陈松木告诉本刊，这不是一件容易事。他说，现在村里要进来一个人，需要村小组三分之二以上的人投票通过。“离婚后再结婚，另一方的户口也不能办进来。”

政府的投入

农民入城较少的另一个背景，是政府加大了对农村公共服务的投入。

从2009年开始，成都市每年向各村拨款20万元，用于改善农村的公共服务。秦代红说，成都市共有2700多个农村，政府每年这笔投入就达到5个多亿。

他说，这笔钱由成都市财政直接拨到村里，以避免中间环节可能的截留。

分水村上述负责人告诉本刊，这笔钱的使用，通常通过召开村里的议事会讨论决定。他说，分水村的这笔钱，去年主要用在了建村里的图书室和组建村治保队。

成都市每年要对这笔钱进行专门审计。“去年的审计结果是，除了一个村有点问题外，其余的都没有问题。”秦代红说。但有村民向本刊反映，这笔开支的公开尚待细化。

在教育方面，从2004年开始，成都市、县两级财政投入14.5亿元，在农村建设了410所标准化中小学。陈松木说，木兰镇就有三所这样的学校。但专家认为，硬件的差距可以迅速拉平，但软件的追赶非一日之功。

在孩子教育这个问题上，和很多农民一样，陈松木抱有一种不必强求、顺其自然的态度。“他是龙到哪都是龙，是虫到哪都是虫。”

在医疗方面，从2003年开始，成都市、县两级财政投入7.6亿元，对223所乡镇公立卫生院、150个社区卫生服务中心和2396个村卫生站进行了标准化建设。相关专家分析，乡镇医院的改造也会面临与学校相似的困境：硬件提升容易，软件提升困难。

陈松木还向记者提到农村社会保障的提高。他说，自己前些年给父亲买了一个养老保险。缴费2.3万元，从60岁开始领钱，每个月550元，可以一直领到去世。他算了算，自己投入的这笔钱，42个月即可收回成本。而自己的父亲现在已经89岁。如果领取的金额少于所缴的费用，其中的差额还可以退回。

此外，政府的投入项目还包括：构建城乡一体的公共文化服务体系；实施农村“安身工程”，投入资金5700余万元；建立覆盖城乡的就业服务体系以及建立城乡一体的社会保险体系。

“我们这次最大的特点就是农民工综合社会保险与城镇职工的社会保险并轨，从现在已经实现了农民工工伤、医疗保险待遇与城镇职工待遇一致的基础上，还将实现养老、失业和生育这三个保险待遇与城镇职工一致，这就从根本上实现了城乡社保的公平。”成都市劳动和社会保障局综合政策调研处处长王德平说。

在今年6月份召开的统筹城乡成都论坛上，国务院研究室副主任黄守宏提到，在2002到2009年间，成都市县两级财政的“三农”投入增长了26倍。“这在全国是没有的。”

成都市社科院副院长陈家泽告诉本刊，与其他地方的户改不同，成都市户改的投入是在户改之前，这保证了户改平稳开展，还让户改后财政的压力顿减。

“更大的改革”

有人担心成都的把农民留在农村的做法，是否与城市化大方向背道而驰？

按照成都市的十一五规划，到2010年，成都市的城市化目标为65%。该市提供的一份官方资料显示，到2009年，该市的城镇化率为64.9%。按照该市自定的指标，其城镇化率为55.6%。

在接受本刊采访时，秦代红强调，城市化要回到其本来面目。“你像以前的县城都没有污水处理厂，有时候上公共厕所都不方便。这也是城市化？现在，我住在农村，享受基本的公共服务，白天在城市里打工，晚上回到小镇。炊烟袅袅，竹林农舍，鸟语花香，你说这个算不算城市化？”

陈家泽试图从另一个角度，来说明户籍并不是城市化的唯一衡量指标。他说，如果大量农民涌入城里，有了城市户口，却因没有足够的工作机会而失业，住在贫民窟里，衣衫褴褛，食不果腹，这难道就是健康的城市化？他说，城市化不应该仅仅是一个地域概念，而应该是一种生活方式。

陈松木现在在附近的一家工厂上班，每月工资2200元，农忙时在家收拾庄稼，闲下来泡壶清茶，或吆三喝四，喝点小酒，打点小牌，“日子过得有滋有味儿，我为啥非得要往城里跑？”

但他担心，这样的日子怕难长久。近段时间，村里的干部频频上门，说服他搬到划定的集中居住区，条件是一个人补助1.3万元。陈松木家有三口人，总共3.9万元。对这个条件，他不甚满意：“我要在那盖一处房子，自己还得倒贴6、7万元。”他说，自己心中理想的政策是：分一套房，然后再把家人的保险给买上。“哪怕房子没那么大也行。”

农民现在不愿意轻易放弃自己的土地，还与一个农地即将上市的坊间流言有关。陈家泽在接受本刊采访时，对此给出了积极的回应。他说，成都的城乡统筹，目标还在于生产要素的自由流动。农村的生产要素主要有两个，一个是劳动力，户籍改革意在解决这一问题；另一个是土地。“应该让农民参与到对土地级差收益的共享中。”

陈家泽说，至少在年底之前，成都市还会有一个“更大的改革”出台，“就是有关生产要素自由流动的。”

成都的户改正受到关注。在宣布新一轮户改的11月16日，由国家发改委一位副主任带队的一支考察团莅临成都，对其做法详细考察。陈家泽说，他曾被考察组询问了相关问题，尤其是关于成都的实践能否在全国复制的问题。